‘เติบโตไร้ระเบียบ’ ภัยคุกคามอนาคตเมือง ‘มาเก๊า’

‘เติบโตไร้ระเบียบ’ ภัยคุกคามอนาคตเมือง ‘มาเก๊า’

โดย Jerome Rene Hassler
นิตยสารผู้จัดการ 360 องศา( พฤษภาคม 2554)

กลับสู่หน้าหลัก

ในบทความเก่าๆ ผมเคยกล่าวถึงการคิดใหม่เกี่ยวกับอนาคตของเมืองในเอเชีย และครั้งนี้ก็เช่นกัน โดยประเด็นสำคัญยังคงอยู่ที่ว่า เมืองบางเมืองในเอเชีย ตะวันออกและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มีความเจริญก้าวหน้ามาก แต่ความก้าวหน้าเหล่านี้จะส่งผลต่ออนาคตของเมืองอื่นๆ ในเอเชียอย่างไร

คำถามที่จะมุ่งหาคำตอบของบทความชุดนี้คือการพิจารณาว่าเมืองใหญ่ ต่างๆ เหล่านี้มีวิธีแก้ปัญหาใหญ่ๆ อย่างไร ที่จะทำให้การเติบโตอย่างรวดเร็วทางเศรษฐกิจและสังคมกับการขยายตัวของเมืองเติบโตไปด้วยกันภายใต้ความพยายาม สร้างความเป็นเมืองที่มีความยั่งยืน

มีบทเรียนสำคัญหลายอย่างที่เมืองต่างๆ ในประเทศไทยรวมถึงประเทศต่างๆ ในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง สามารถจะเรียนรู้ได้

ความคิดที่ทำให้เริ่มเขียนบทความนี้ เริ่มขึ้นจากการที่ผมมีโอกาสได้พบกับตำรวจชาวอังกฤษที่เกษียณอายุราชการจากการเป็นตำรวจในฮ่องกง ขณะยืนอยู่หน้าอาคารกาสิโน Grand Lisboa อาคารสูงที่มีชื่อเสียงมากที่สุดแห่งหนึ่งในมาเก๊า เขาแสดงความประหลาดใจต่อตึกสูงที่เห็นในมาเก๊า ก่อนจะบอกว่า ตอนที่เขารับราชการอาคารสูงเหล่านี้ไม่เคยมีอยู่เลย ตัวเขาเองต้องขี่จักรยานเพื่อเดินทางไปรอบ เกาะ Tapai ที่อยู่ใกล้ๆ แต่เมื่อมองไปยังเส้นขอบฟ้าของเกาะ ณ ตอนนี้ ก็เต็มไปด้วยบ่อนกาสิโนที่อยู่ในอาคารสูงและสนามบินขนาดใหญ่

มาเก๊ามักถูกมองว่าเป็นสิ่งแปลกประหลาดทางประวัติศาสตร์ มาเก๊าเป็นเพียงเกาะเล็กๆ ที่อยู่ตะวันตกเฉียงใต้สุดของสามเหลี่ยมปากแม่น้ำจูเจียงหรือ Pearl River Dalta และอยู่ห่างจากฮ่องกงไปทาง ตะวันตกเพียง 60 กิโลเมตร มาเก๊าจึงประกอบด้วยหนึ่งคาบสมุทรกับสองเกาะ โดยมีพื้นที่ทั้งหมดรวมกัน 29 ตารางกิโลเมตร เจริญรุ่งเรืองขึ้นจากทำเลที่ตั้งชายขอบแบบนี้ ในฐานะที่เป็นสถานที่เชื่อม 2 วัฒนธรรม คือยุโรปและเอเชีย ด้วยทำเล ที่ตั้งที่อยู่ติดชายฝั่งทะเลจีนใต้ ทำให้มาเก๊า เป็นทำเลที่สะดวกมากสำหรับโปรตุเกส ในการขยายการค้าในช่วงต้นศตวรรษที่ 16 ต่อมาก็กลายเป็นจุดเริ่มต้นสำหรับการเผยแผ่ศาสนาด้วย

ในช่วงที่โปรตุเกสกำลังแสวงหาเส้น ทางการค้าและอาณานิคมใหม่ๆ โปรตุเกส ได้ไปไกลถึงอินเดียในปี 1492 และในศตวรรษที่ 16 ก็เดินทางลึกเข้าไปทางตะวันออก ทำให้ได้ยึดครองมาเก๊า ก่อนที่จะรับความยินยอมอย่างเป็นทางการจากราชวงศ์หมิงซึ่งปกครองจีนในสมัยนั้น ให้โปรตุเกสใช้มาเก๊าเป็นที่ตั้งถาวรทางการค้าในปี 1557

ในอดีตมาเก๊าเป็นแค่เกาะ ก่อนจะค่อยๆ เปลี่ยนเป็นคาบสมุทรเนื่องจากเกิดสันดอนทรายและมีการถมทะเลในศตวรรษที่ 17 และมีบันทึกของโปรตุเกสที่ระบุว่าก่อนที่มาเก๊าจะตกเป็นอาณานิคมมาเก๊ามีพื้นที่ทั้งหมดเพียง 2.78 กิโลเมตรเท่านั้น แต่เมื่อโปรตุเกสคืนพื้นที่ให้กลับประเทศจีนหลังจากปกครองมานานถึง 442 ปี ในปี 1999 มาเก๊าซึ่งพัฒนามาจากเมือง การค้าเล็กๆ ของโปรตุเกสก็กลายเป็นเมือง ขนาดใหญ่เสียแล้ว

ความเป็นมหาอำนาจในการล่าอาณานิคมของโปรตุเกสเริ่มเสื่อมลง หลังจากตั้งมาเก๊าเป็นแหล่งการค้าในศตวรรษที่ 16 ทำให้ความเป็นโปรตุเกสที่สวยงามในเขตเมืองเก่าของมาเก๊ายังคงได้รับการรักษาไว้จนถึงปัจจุบัน ทำให้เขตเมืองเก่าของมาเก๊าได้รับการจัดให้เป็นมรดกโลก โดยองค์การ UNESCO ในปี 2005 เหตุการณ์สำคัญที่เปลี่ยนแปลงประวัติ ศาสตร์และความเป็นเมืองของมาเก๊า เกิดขึ้นในปี 1961 เมื่อมีการออกใบอนุญาตตั้งบ่อนกาสิโนเป็นครั้งแรก

ตั้งแต่นั้นมา มาเก๊าก็ได้กลายเป็นหนึ่งในจุดหมายปลายทางที่นิยมของนักพนันในเอเชีย และตั้งแต่ปี 2006 เป็นต้นมา มาเก๊าสามารถสร้างรายได้จากการพนัน แซงหน้าสวรรค์ของบ่อนกาสิโนอย่างลาส เวกัสของสหรัฐฯ ไปได้ ส่วนผลที่เกิดขึ้นกับความเป็นเมืองของมาเก๊านั้นได้เกิดการ เปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญในโครงสร้างความเป็นเมืองของมาเก๊า โดยเกิดโครงการ ก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานใหญ่ๆ และการก่อสร้างอาคารสูงเกิดขึ้นตามมามากมาย

ก่อนที่มาเก๊าจะกลับคืนสู่การปกครองของจีน Stanley Ho คือผู้ผูกขาด ภาคธุรกิจกาสิโนของมาเก๊า การผูกขาดนี้สิ้นสุดลงในปี 2002 เมื่อมีการให้สัมปทานและออกใบอนุญาตตั้งบ่อนกาสิโนใหม่ๆ ให้แก่นักลงทุนรายอื่นๆ เหตุการณ์นี้นับเป็น จุดเปลี่ยนครั้งสำคัญของมาเก๊า ในการดึงดูดเงินทุนจากต่างประเทศให้หลั่งไหลเข้ามาอย่างท่วมท้น ในปี 2003

รัฐบาลกลางจีนเริ่มใช้นโยบาย Individual Visit Scheme (IVS) ซึ่งยกเลิกการห้ามชาวจีนเดินทางไปมาเก๊า ทำให้จำนวนนักท่องเที่ยวชาวจีนที่เดินทาง ไปมาเก๊าพุ่งกระฉูด ส่งผลดีกระตุ้นเศรษฐกิจ ของมาเก๊าอีกครั้ง นอกจากนี้ข้อตกลงที่เรียกว่า Closer Economic Partnership Agreement (CEPA) และกรอบความร่วมมือ Pan-Pearl River Delta Cooperation Framework ยิ่งช่วยทำให้เศรษฐกิจของมาเก๊าที่รุ่งเรืองมาตั้งแต่หลังปี 2002 ยิ่งเจริญก้าวหน้ามากยิ่งขึ้น ปัญหาใหญ่ของมาเก๊าคือการขาดพื้นที่ก่อสร้าง มาเก๊า มีความต้องการสูงในโครงการพัฒนาอสังหา ริมทรัพย์เพื่อการพาณิชย์ และโครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน การเพิ่มขึ้นของจำนวนบ่อนกาสิโน บวกกับการผุดขึ้นของโครงการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์แบบฉวยโอกาสและไร้ระเบียบ ได้เริ่มเป็นอันตรายต่อสิ่งแวดล้อมทางกายภาพของมาเก๊า รวมถึงมรดกทางสถาปัตยกรรม

มาเก๊าประกอบด้วยเขตเมืองเก่าที่สร้างในสไตล์โปรตุเกส อดีตเจ้าอาณานิคม และอาคารสูงระฟ้าสมัยใหม่ที่น่าตื่นตา ตั้งแต่ปี 1962 เป็นต้นมา มาเก๊าได้กลายเป็นจุดหมายปลายทางของนักพนันจากเอเชียตะวันออก ซึ่งทำให้ภาคก่อสร้างของ มาเก๊าเจริญรุ่งเรืองสุดขีด เพราะอานิสงส์จากการที่มีความต้องการสูง ในการก่อสร้าง บ่อนกาสิโนขนาดใหญ่ที่มีโรงแรมหรู การก่อสร้างที่อยู่อาศัย รวมถึงไปการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ

การเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างร้อนแรงเช่นนี้ ทำให้นักลงทุนกลายเป็นผู้กุมอำนาจการตัดสินใจที่แท้จริง กฎหมายที่ดิน ของมาเก๊ายอมให้รัฐบาลมอบที่ดินแก่ใครก็ได้ โดยไม่จำเป็นต้องจัดให้มีการเปิดประมูลแข่งขัน หากว่าเป็นไปเพื่อการพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมของมาเก๊า การก่อสร้าง ที่ปราศจากการประมูลแข่งขันที่เหมาะสม ทำให้เกิดความไม่โปร่งใส และทำให้เกิดโครงการพัฒนาที่ดินที่ไร้คุณภาพ ซึ่งไม่สนใจความต้องการของผู้อยู่อาศัย ซึ่งต้องการบ้านที่มีราคาไม่แพงพอซื้อหาได้ และบริการขนส่งมวลชนที่เพียงพอมารองรับ ชาวมาเก๊ารู้ว่า การเติบโตของเมืองที่เกิดจากการเติบโตของอุตสาหกรรมกาสิโน ทำให้เกิดการสร้างงานใหม่ และยกระดับมาตรฐานการครองชีพของพวกเขา แต่ก็มีผลข้างเคียงในทางลบที่ไม่พึงปรารถนาตามมาด้วย

แม้ว่ามาเก๊าจะเจริญรุ่งเรืองตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา นับตั้งแต่การออกใบอนุญาตเปิดบ่อนกาสิโนใบแรก แต่ทศวรรษ 1990 ก็ไม่ใช่ช่วงเวลาที่ดีสำหรับเศรษฐกิจมาเก๊า การพนันและการท่องเที่ยว มาเก๊าตกต่ำลงหลังจากปี 1993 ตามมาด้วยการพังทลายของตลาดอสังหาริมทรัพย์ หนึ่งปีหลังจากนั้น ตามมาด้วยการเกิดวิกฤติเศรษฐกิจเอเชียในปี 1997 ซึ่งทำให้ตลาดอสังหาริมทรัพย์อยู่ในสภาพชะงักงันนาน 10 ปี

จุดเปลี่ยนของมาเก๊าเกิดขึ้นเมื่อการผูกขาดบ่อนกาสิโนสิ้นสุดลงในเดือนธันวาคม 2002 การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวดึงดูดเงินทุนต่างประเทศให้ไหลเข้ามาเก๊าจำนวนมหาศาล หนึ่งปีหลังจากนั้น รัฐบาล กลางจีนใช้นโยบาย IVS ซึ่งทำให้จำนวนนักท่องเที่ยวจากจีนพุ่งกระฉูด ในปี 2005 UNESCO ยกย่อง “ศูนย์กลางประวัติศาสตร์ ของมาเก๊า” ให้เป็นมรดกโลก ทำให้มาเก๊า มีภาพของการเป็นสถานที่ท่องเที่ยวด้วย และนอกเหนือจากบ่อนกาสิโนและการมีมรดกโลกแล้ว มาเก๊ายังเริ่มลงทุนกับการวางตัวเองเป็นศูนย์กลางความบันเทิงและการพักผ่อน รวมทั้งเป็นแม่เหล็กดึงดูดการ จัดประชุมทางธุรกิจและการจัดนิทรรศการ ระหว่างประเทศด้วย แต่การเติบโตทางเศรษฐกิจทั้งหมดของมาเก๊าต้องแลกมาด้วยราคาแพง

หลังจากสิ้นสุดยุคผูกขาดกาสิโน มีการคาดการณ์ว่า คนเก่งๆ จะถูกดูดเข้าสู่บริษัทบ่อนกาสิโนที่เกิดขึ้นใหม่ ซึ่งต้อง การว่าจ้างคนเก่งเหล่านี้ให้มาดูแลธุรกิจกาสิโน ทำให้ราคาบ้านในมาเก๊าแพงขึ้นอย่างรวดเร็ว หลายพันครอบครัวในมาเก๊าต้องพบกับความลำบากทางการเงิน จนก่อให้เกิดความไม่สงบทางสังคมในมาเก๊าในปี 2007 รัฐบาลมาเก๊าได้รับบทเรียนและ หลังจากสรุปบทเรียนก็ได้เริ่มเปลี่ยนแปลงการวางผังเมืองของมาเก๊า

จากนั้นแผนพัฒนาเมืองฉบับแรกของมาเก๊า Outline for Macau Urban Concept Plan จึงได้ถือกำเนิดขึ้นและมีการนำเสนอต่อสาธารณชนเพื่อทำประชา พิจารณ์ในปี 2008 นี่เป็นขั้นแรกของการพยายามวางตำแหน่งตัวเองใหม่ของมาเก๊า

ส่วนขั้นที่สองคือการออกกฎหมายที่ดินใหม่ ซึ่งกำลังอยู่ระหว่างดำเนินการ และคาดว่าจะมีผลบังคับใช้ภายใน 2012 โดยการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญของกฎหมายใหม่คือ จะไม่มีการให้ที่ดินสำหรับการสร้างบ่อนกาสิโน โดยไม่ผ่านการเปิดประมูล แข่งขันอีกต่อไป

ความคิดที่อยู่เบื้องหลังการเปลี่ยน แปลงนี้ คือความคิดที่ว่ามาเก๊าควรจะสร้าง ความหลากหลายทางเศรษฐกิจ และถอยห่างจากนโยบายในอดีตของรัฐบาล ที่เคยสนับสนุนอย่างไม่ลืมหูลืมตา ธุรกิจการพนัน และการก่อสร้างบ่อนกาสิโนขนาดใหญ่ซึ่งไม่ใช่สิ่งที่ยั่งยืน ผู้มีอำนาจตัดสินใจของมาเก๊าเริ่มตระหนักแล้วว่า มาเก๊าจำเป็นต้อง กระจายความหลากหลายทางเศรษฐกิจ ที่นอกเหนือไปจากการมีแต่เพียงธุรกิจการพนันและการท่องเที่ยว เพราะธุรกิจการพนันกำลังเผชิญการแข่งขันจากสิงคโปร์และเมืองอื่นๆ ในเอเชีย ซึ่งเริ่มเปิดบ่อนกาสิโนบ้างแล้ว

นอกจากนี้ยังมีการเปลี่ยนแปลงอื่นๆ เกิดขึ้น คือการที่รัฐบาลกลางจีนได้วางแผนสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจ และสังคมในระดับภูมิภาค โดยการประกาศ แผนการปฏิรูปและพัฒนาสามเหลี่ยมปากแม่น้ำจูเจียงสำหรับปี 2008-2020 แผนการดังกล่าวจะทำให้มาเก๊ามีความร่วมมืออย่างใกล้ชิด และจะพัฒนาร่วมไปกับเมือง จูไห่ ฮ่องกงและเซินเจิ้น แผนการของรัฐบาลจีนยังรวมถึงการตัดสินใจพัฒนาเกาะ Hangqin ในจูไห่ เกาะนี้ตั้งอยู่ทางตะวันตกของมาเก๊า รวมทั้งจะปรับปรุงความร่วมมือระหว่างเมือง และเพิ่มความเชื่อมโยงระหว่างมาเก๊ากับฮ่องกงและมณฑลกวางตุ้งด้วย

แผนการทั้งหมดข้างต้นจะยิ่งทำให้มาเก๊าเติบโตทางเศรษฐกิจ พร้อมไปกับผลข้างเคียงในด้านลบด้วย อย่างเช่นแรงกดดันที่จะเพิ่มมากขึ้น ให้มาเก๊าต้องเร่งพัฒนาการวางผังเมือง นอกจากนี้ยังความ ต้องการขนส่งมวลชนที่จะเพิ่มขึ้น และระดับมลพิษทางอากาศรวมทั้งก๊าซเรือนกระจกที่จะเพิ่มขึ้นเช่นกัน

ปัญหาท้าทายใหญ่ของมาเก๊าคือแผนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทั้งหลาย ข้างต้นนั้น จะยิ่งกดดันมาเก๊าหนักขึ้น ให้ต้องรีบจัดการกับผลข้างเคียงอันไม่พึงปรารถนา ซึ่งมาพร้อมกับการที่เมืองเติบโต อย่างรวดเร็ว อย่างไรก็ตาม การที่มาเก๊ากำลังเปลี่ยนแปลงวิธีการวางผังเมืองและแก้ไขกฎหมายการใช้ที่ดิน ก็ดูเหมือนจะเป็นความพยายามรับมือการเติบโตทางสังคมและเศรษฐกิจ ที่กำลังจะเกิดขึ้นในอนาคต

อะไรคือบทเรียนจากประสบการณ์ของมาเก๊า ที่เมืองต่างๆ ในประเทศอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขงจะเรียนรู้ได้ ประเทศในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขงต่างมีอัตราการเติบโตของ GDP สูงมาตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา แต่การเติบโตนี้จะต้องได้รับการวางแผนและนำทางอย่างระมัดระวังโดยภาครัฐ เพื่อหลีกเลี่ยงผลข้างเคียงในทางลบที่จะเกิดขึ้น

หากการเติบโตของเศรษฐกิจและสังคมเป็นไปอย่างไร้ระเบียบ การปล่อยให้การตัดสินใจด้านการลงทุนและการวางแผนที่สำคัญ ตกอยู่ในมือของภาคเอกชนเพียงลำพัง อาจทำให้เกิดการละเลย ผลประโยชน์ของประชาชน ซึ่งจะนำไปสู่ความไม่สมดุลในสังคม และก่อให้เกิดความไม่สงบในสังคมได้

อย่างไรก็ตาม ผู้มีอำนาจตัดสินใจในภาครัฐจะสามารถพบทางออกที่ดีที่สุด ในการนำประเทศไปสู่การเติบโตทางเศรษฐกิจและสังคมที่รวดเร็วได้ ถ้าหากว่าภาครัฐมีกระบวนการประชาพิจารณ์ที่รับฟังความคิดเห็นของประชาชนในทุกระดับของการวางแผนและการกำกับดูแล

บทเรียนสำคัญอีกประการที่ได้จากมาเก๊าคือ แผนการพัฒนาจะต้องรับใช้ประชาชน ไม่ใช่เป็นไปในทางตรงกันข้าม ไม่เช่นนั้นแล้ว ประเทศจะต้องได้รับผลกระทบจากการพัฒนาที่ไม่พึงปรารถนา ซึ่งอาจก่อให้เกิดความไร้เสถียรภาพทางสังคมและการเมืองที่การเยียวยาแก้ไขนั้น ต้องแลกมาด้วยการสูญเสียต้นทุนทางการเงินและสังคมอย่างสูงเท่านั้น

กลับสู่หน้าหลัก

ผลงานนี้ ใช้สัญญาอนุญาตของครีเอทีฟคอมมอนส์แบบ แสดงที่มา-ไม่ใช้เพื่อการค้า-ไม่ดัดแปลง 3.0 ประเทศไทย