ราคาข้าวตกต่ำปัญหาที่รอแก้ไข

ราคาข้าวตกต่ำปัญหาที่รอแก้ไข

นิตยสารผู้จัดการ 360 องศา( มิถุนายน 2553)

กลับสู่หน้าหลัก

ข่าวการชุมนุมของชาวนาในหลายจังหวัดเรียกร้องให้รัฐบาลแก้ไขปัญหาราคาข้าวตกต่ำ นับว่าเป็นปัญหาที่รัฐบาลต้องเร่งแก้ไขอย่างเร่งด่วน ทั้งนี้ ปัญหาราคาข้าวตกต่ำในปัจจุบันได้รับแรงกดดันทั้งจากปัญหาในประเทศและปัญหาการส่งออก

ในด้านหนึ่งเป็นเพราะปริมาณสต็อกที่อยู่ในเกณฑ์สูงเป็นประวัติการณ์ ปริมาณการผลิตที่ยังอยู่ในเกณฑ์สูง แม้ว่าการแพร่ระบาดของเพลี้ยกระโดดสีน้ำตาลและภาวะแห้งแล้งจะสร้างความเสียหายให้กับผลผลิตข้าวบางส่วน น่าจะส่งผลกระตุ้นให้ราคาข้าวในประเทศเพิ่มขึ้นบ้าง แต่ราคาข้าวในประเทศยังดิ่งลงอย่างต่อเนื่อง

โดยนับตั้งแต่เดือนธันวาคม 2552 ถึงเดือนเมษายน 2553 ราคาข้าวเปลือกในประเทศลดลงไปแล้วประมาณ 2,000-3,000 บาท/ตัน ในขณะที่การส่งออกต้องเผชิญการแข่งขันอย่างรุนแรงในด้านราคากับเวียดนาม แม้ว่าความต้องการข้าวในตลาดโลกในปี 2553 ยังมากกว่าปริมาณข้าวที่ค้าขายในตลาดโลก ทำให้ราคาข้าวทั้งภายในประเทศและราคาส่งออกดิ่งลงอย่างมาก โดยเฉพาะข้าวขาว

สาเหตุของปัญหาราคาข้าวตกต่ำนั้นมาจากปัจจัยภายในประเทศ ในขณะที่ภาวะตลาดส่งออกที่ไม่เอื้ออำนวย ซึ่งเป็นปัจจัยภายนอกประเทศนั้นเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ปัญหาราคาข้าวตกต่ำแก้ไขได้ยากขึ้น เนื่องจากผู้ส่งออกข้าวของไทยส่งออกข้าวได้น้อยกว่าที่คาดการณ์

ผลของมาตรการรับจำนำข้าวในช่วงที่ผ่านมา ทำให้คาดการณ์ว่ารัฐบาลมีสต็อกข้าวประมาณเกือบ 5 ล้านตันข้าวสาร ซึ่งคิดเป็นประมาณร้อยละ 5.0 ของปริมาณการค้าข้าวทั่วโลก ดังนั้น ข่าวที่รัฐบาลจะดำเนินการระบายสต็อก จึงส่งผลทางจิตวิทยาต่อราคาข้าวในตลาดโลก และส่งผลต่อเนื่องถึงราคาข้าวในประเทศ ทำให้รัฐบาลยังต้องแบกภาระสต็อกข้าวไว้ต่อไป ซึ่งสต็อกข้าวของรัฐบาลนี้อยู่ในรูปของข้าวเปลือกที่ฝากเก็บไว้ที่โกดังกลางของรัฐบาล และบางส่วนเก็บไว้กับโรงสีที่เข้าร่วมโครงการกับรัฐบาล

ในส่วนของสต็อกข้าวของภาคเอกชนคงค้างมาตั้งแต่ช่วงปลายปี 2552 เนื่องจากทั้งผู้ส่งออกและโรงสีบางรายคาดการณ์ว่าราคาข้าวมีแนวโน้มจะสูงขึ้น ทำให้รับซื้อข้าวมาเก็บไว้ในสต็อก รวมกับการเก็บข้าวบางส่วนเพื่อขายเป็นข้าวเก่าในปีต่อไป (ราคาข้าวเก่าสูงกว่าข้าวใหม่ร้อยละ 20-30) ดังนั้น ปริมาณข้าวที่เก็บสต็อกไว้นั้นมีปริมาณมาก และไม่สามารถระบายออกได้ ทำให้โรงสีรับซื้อข้าวได้ในปริมาณจำกัด และบางส่วนก็รับซื้อในราคาต่ำ เพื่อที่จะนำมาเฉลี่ยราคากับข้าวที่รับซื้อเก็บสต็อกไว้ที่ราคาสูง ซึ่งเป็นการลดภาระความเสี่ยงที่แบกรับไว้

ปริมาณสต็อกที่ล้นนับเป็นปัจจัยกดดันให้ราคาข้าวในประเทศดิ่งลงอย่างต่อเนื่อง เมื่อผนวกกับเป็นช่วงที่ข้าวนาปรังออกสู่ตลาดในปริมาณที่มากกว่าการคาดการณ์ เนื่องจากราคายังจูงใจให้เกษตรกรขยายพื้นที่ปลูกข้าวนาปรัง กล่าวคือ เดิมรัฐบาลคาดการณ์ว่าเกษตรกรลงทะเบียนปลูกข้าวนาปรัง 4.5 แสนครัวเรือน พื้นที่ปลูกข้าวนาปรัง 10 ล้านไร่ แต่ขณะนี้มีผู้ปลูกข้าวนาปรัง เพิ่มเป็น 7.8 แสนครัวเรือน พื้นที่ปลูกเพิ่มเป็น 15 ล้านไร่

เมื่อพิจารณาถึงข้อมูลการผลิต การส่งออก การบริโภคและสต็อกข้าวของไทยแล้วพบว่า ปริมาณการผลิตข้าวในปี 2552/53 นั้นสูงกว่าในช่วงระยะ 5 ปีที่ผ่านมา และสูงที่สุดตั้งแต่ปี 2540/41 ซึ่งในปีนั้นไทยผลิตข้าวได้ 23,500 ล้านตันข้าวสาร ส่วนปริมาณสต็อกปลายปี 2552 นั้นนับว่าสูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ อันเป็นผลมาจากการส่งออกที่ลดลงอย่างมากเมื่อเทียบกับปี 2551 และคาดการณ์ว่าในปี 2553 ปริมาณสต็อกจะเพิ่มสูงขึ้นทำลายสถิติของปี 2552

ปัจจุบันมีการโยงปัญหาราคาข้าวตกต่ำกับการเปลี่ยนมาตรการแทรกแซงตลาดข้าว จากมาตรการรับจำนำเป็นมาตรการประกันรายได้เกษตรกร เนื่องจากมาตรการประกันรายได้เกษตรกรมีข้อแตกต่างที่สำคัญเมื่อเทียบกับมาตรการรับจำนำข้าว คือ ปริมาณข้าวทั้งหมดยังอยู่ในตลาด ขณะที่มาตรการรับจำนำรัฐบาลจะดึงปริมาณข้าวส่วนหนึ่งไปเก็บไว้เป็นสต็อกของรัฐบาล ทำให้ภายใต้ระบบประกันรายได้ผู้ที่เกี่ยวข้องกับวงการค้าข้าว ไม่ว่าจะเป็นชาวนา โรงสี ไปจนถึงผู้ส่งออกต้องเผชิญกับภาวะราคาตลาดตามที่เป็นจริง โดยที่ชาวนาจะได้รับการประกันรายได้

อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่ต้องพิจารณาก็คือปัญหาราคาข้าวที่มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง คือ ปริมาณสต็อกที่ล้น ซึ่งส่งผล ให้โรงสีรับซื้อข้าวได้ในปริมาณที่จำกัด อันเกิดขึ้นจากสต็อกเก่าของมาตรการรับจำนำที่ผ่านมา

มาตรการประกันรายได้กำหนดให้เกษตรกรได้รับราคาที่ไม่ต่ำกว่าต้นทุนการผลิตและค่าใช้จ่ายต่างๆ และเป็นการช่วยเหลือประกันรายได้โดยการชดเชยส่วนต่างระหว่างราคาประกันและราคาอ้างอิง (ซึ่งเป็นราคาตลาดเฉลี่ย) ซึ่งเกณฑ์การกำหนดราคาประกัน เป็นการคำนวณตามข้อมูลพื้นฐานของชาวนา โดยได้คำนวณทั้งต้นทุนคงที่และต้นทุนผันแปร เช่น ค่าเช่าที่ ค่าแรง ค่าเตรียมพื้นที่ ค่าพันธุ์ข้าว ค่าปุ๋ย ค่าน้ำมัน ค่าเสียโอกาส ดอกเบี้ย เป็นต้น คิดเป็นต้นทุนต่อไร่ และจะประเมินผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่ออกมา รวมกับกำไรที่เกษตรกรควรจะได้รับอีกร้อยละ 20-25 จะกำหนดได้ว่าราคาประกันควรเป็นเท่าใด

หลังจากนั้นจัดประชุมหารือกับผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งสมาคมชาวนาไทย โรงสี และผู้ส่งออก กำหนดราคาประกันที่เหมาะสมอีกครั้งหนึ่งให้ทุกฝ่ายยอมรับร่วมกัน จากนั้นจึงจะประกาศราคาประกันออกมา โดยแยกเป็นชนิดของข้าว เช่น ข้าวเหนียว ข้าวเจ้า ข้าวหอมมะลิ เป็นต้น และจะลดทอนไปตามความชื้นและสิ่งเจือปน ซึ่งมีสูตรมาตรฐานในการคำนวณหักค่าความชื้นและสิ่งเจือปน โดยราคาจะคิดคำนวณใหม่ปีละ 2 ครั้ง เพื่อให้สอดคล้องกับต้นทุนที่แท้จริงในแต่ละฤดูกาลผลิต

ก่อนหน้านี้ช่วงปลายปี 2552 วงการค้าข้าวต่างคาดการณ์ว่าในปี 2553 จะเป็นปีทองของข้าวไทย เนื่องจากปริมาณการผลิต ข้าวลดน้อยลง จากการที่ประเทศผู้ผลิตข้าวหลักของโลก คือ อินเดียได้รับความเสียหายจากสภาพอากาศที่ไม่เอื้ออำนวย คาดการณ์ว่าอินเดียอาจจะพลิกสถานะมาเป็นผู้นำเข้าข้าว ในขณะที่ความต้องการนำเข้าข้าวในตลาดโลกมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะฟิลิปปินส์ ซึ่งเป็นประเทศผู้นำเข้าข้าวอันดับหนึ่ง ผลผลิตข้าวของฟิลิปปินส์ได้รับความเสียหายจากพายุไต้ฝุ่น ทำให้ความต้องการนำเข้าข้าวเพิ่มมากขึ้นจากสถานการณ์ข้าวในตลาดโลกทำให้มีการคาดการณ์ว่าราคาข้าวจะมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น

อย่างไรก็ตาม สถานการณ์ข้าวที่เป็นปัจจัยเอื้อให้ราคาข้าวของไทยน่าจะไต่ระดับเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องก็ไม่เป็นไปตามคาด อันเป็นผลมาจากการลดค่าเงินด่องของเวียดนาม ซึ่งเป็นคู่แข่งขันในการส่งออกข้าวของไทย เพื่อบรรเทาปัญหาการขาดดุลการค้า และปัญหาเงินเฟ้อในประเทศ โดยในช่วงเดือนพฤศจิกายน 2552 เวียดนามลดค่าเงินด่องลงร้อยละ 5.4 ในเดือนกุมภาพันธ์ลดลงอีก ร้อยละ 3.4 ส่งผลให้ราคาข้าวเวียดนามเฉลี่ยตันละ 330 ดอลลาร์สหรัฐ เทียบกับข้าวไทยที่อยู่ในระดับตันละ 430-460 ดอลลลาร์สหรัฐ

ขณะเดียวกัน หากเวียดนามยังเผชิญปัญหาดุลการค้าและปัญหาเงินเฟ้อก็มีแนวโน้มว่าเวียดนามอาจจะปรับลดค่าเงินด่องลงอีก ซึ่งยิ่งจะทำให้ราคาข้าวของเวียดนามในตลาดโลดลดต่ำลงไปอีก ซึ่งส่งผลต่อการแข่งขันกับข้าวไทยในตลาดโลก โดยเฉพาะการส่งออกข้าวขาวคุณภาพปานกลางลงไปจะได้รับผลกระทบอย่างมาก ผู้ส่งออกข้าวของไทยไม่ได้รับอานิสงส์จากความ ต้องการข้าวที่คาดว่าจะเพิ่มขึ้นในปี 2553 โดยเฉพาะในตลาดฟิลิปปินส์ เนื่องจากเวียดนามกวาดตลาดประมูลข้าวของฟิลิปปินส์ ไปทั้งหมด เนื่องจากการเสนอราคาที่ต่ำกว่า

ประเด็นที่น่าสนใจของตลาดข้าวในเวียดนามคือ ในช่วงระยะ 3 ปีที่ผ่านปริมาณสต็อกข้าวของเวียดนามอยู่ในระดับใกล้เคียงกัน เนื่องจากปริมาณการส่งออกของเวียดนามเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และยังต้องพึ่งพาการนำเข้าข้าวบางส่วน โดยนำเข้าข้าว จากกัมพูชา ทั้งนี้เพื่อรักษาความมั่นคงด้านอาหารของประเทศ กระนั้นก็ดีการที่ประเทศผู้นำเข้าข้าวบางประเทศมีความต้องการการบริโภคข้าวลดลง ซึ่งก็มีผลทางจิตวิทยาทำให้ราคาข้าวปรับตัวลดลงด้วย กล่าวคือ ตลาดอินเดียที่คาดว่าอาจจะต้อง นำเข้าข้าวในปี 2553 หันไปใช้ข้าวสาลีเพื่อบริโภคทดแทนข้าว เนื่องจากข้าวสาลีอยู่ในระดับตันละ 190 ดอลลาร์สหรัฐ ทำให้อินเดียยังไม่ต้องนำเข้าข้าวในปี 2553 แต่ยังคงไม่ส่งออกข้าวที่ไม่ใช่ข้าวบัสมาติเท่านั้น ส่วนตลาดแอฟริกาก็หันไปบริโภคข้าวโพดที่มีราคาอยู่ในระดับตันละ 160 ดอลลาร์สหรัฐ ทดแทน ทำให้ความต้องการข้าวลดลงบางส่วน

แม้ว่ารัฐบาลจะมีการดำเนินการแก้ไขปัญหาราคาข้าวตกต่ำอย่างต่อเนื่อง โดยในส่วนของมาตรการในประเทศ คือ มาตรการพยุงราคาข้าวเปลือก กำหนดโควตารับซื้อข้าวเพื่อพยุงราคา 2 ล้านตัน โดยรัฐสนับสนุนดอกเบี้ยเงินกู้ร้อยละ 3 ให้กับโรงสีที่เข้าร่วมโครงการ มาตรการแทรกแซงรับซื้อโดยองค์การคลังสินค้า (อคส.) และองค์การตลาดเพื่อการเกษตร (อตก.) รับ ซื้อข้าวเก็บไว้เป็นสต็อกของรัฐบาล และมาตรการจัดตั้งตลาดนัด ซื้อขายข้าวเปลือก 29 จังหวัด (กำหนดปริมาณรับซื้อ 2-4 แสนตัน) ส่วนมาตรการในต่างประเทศ คือ การที่กระทรวงพาณิชย์จะเดินสายเสนอขายข้าวในสต็อกของรัฐบาล

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยประเมินว่าการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับข้าวเป็นโจทย์สำคัญที่รัฐบาลทุกยุคทุกสมัยต้องเผชิญและจะต้องตัดสินใจ โดยรัฐบาลจะต้องชั่งน้ำหนักความเหมาะสมระหว่างสองแนวทางที่มีปรัชญาที่แตกต่างกัน คือแนวทางแรกที่ยึดกลไกตลาด ขณะที่จำกัดการแทรกแซงตลาด และจำกัดการอุดหนุน โดยภาครัฐมุ่งส่งเสริมให้เกษตรกรเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตของตน เพื่อที่จะสามารถอยู่รอดได้ท่ามกลางภาวะการแข่งขันในตลาดโลก ทั้งนี้ แม้ว่าแนวทางนี้จะลดภาระค่าใช้จ่ายของรัฐบาล แต่สิ่งที่รัฐบาลต้องเผชิญคือ การรวมกลุ่มชุมนุมของเกษตรกรเพื่อเรียกร้องความช่วยเหลือจากรัฐบาล

อีกแนวทางหนึ่งคือ การช่วยเหลืออุดหนุนเกษตรกรเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า จากเหตุผลหลักที่เกษตรกรเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศที่มีฐานะยากจน การช่วยเหลือเกษตรกรจึงเป็นประเด็นทางสังคม เช่นเดียวกับการให้สวัสดิการสังคมกับแรงงาน ในภาคเศรษฐกิจอื่นๆ แต่ผลที่ตามมาของการให้ความช่วยเหลืออย่างต่อเนื่อง ก็คือ เกษตรกรอาจขยายปริมาณการผลิตมากขึ้นเรื่อยๆ และเป็นภาระค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นของรัฐบาลที่อาจต้องเข้า ไปให้ความช่วยเหลือในลักษณะเดียวกันในปีต่อๆ ไป

ดังนั้น จะเห็นได้ว่าการกำหนดความพอดีและเหมาะสมของทั้งสองแนวทางจึงเป็นเรื่องยากและละเอียดอ่อน โดยเฉพาะในปี 2553 ซึ่งถือว่าเป็นปีที่ผิดปกติอย่างมาก เนื่องจากในปีนี้ปริมาณสต็อกข้าวคงค้างมาจากปี 2552 สูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ ในขณะที่ปริมาณการผลิตของปี 2552/53 ก็สูงที่สุดในรอบ 12 ปี นับตั้งแต่ปี 2540/41 ตลาดส่งออกก็เผชิญกับปัญหาการแข่งขันอย่างรุนแรง ทำให้ราคาข้าวตกต่ำอย่างต่อเนื่อง

ทางเลือกในการแก้ปัญหาราคาข้าวตกต่ำเฉพาะหน้าที่ภาครัฐอาจพิจารณาดำเนินการ ได้แก่ การปรับมาตรการในการช่วยเหลือเกษตรกร เช่น การปรับเพิ่มราคาประกัน การปรับเพิ่มปริมาณข้าวที่สามารถเข้าโครงการประกันรายได้เกษตรกร การเพิ่มมาตรการจูงใจโรงสีในการเข้ามารับซื้อข้าวจากเกษตรกร และการเร่งระบายสต็อกข้าวของรัฐบาลไปยังตลาดต่างประเทศ โดยการเจรจาขายข้าวระหว่างรัฐบาลกับรัฐบาล รวมไปถึงการพิจารณาลงทุนสร้างยุ้งฉางกลางสำหรับเก็บสต็อกข้าวของรัฐบาล

ระดับของการให้ความช่วยเหลือ หรือการดำเนินการของรัฐบาลในแต่ละมาตรการ ควรจะอยู่บนพื้นฐานของการคำนวณภาระค่าใช้จ่ายของรัฐบาลที่จะเกิดขึ้น และผลที่จะตามมาทั้งในปีนี้ และปีถัดๆ ไป เนื่องจากนอกจากมาตรการช่วยเหลือต่างๆ จะเป็นภาระทางการเงินของรัฐบาลในปีนั้นๆ แล้ว ยังอาจสร้างภาระในปีต่อไปได้ หากเกษตรกรยังคงเพิ่มปริมาณการผลิตและกดดันราคาข้าวให้ภาครัฐต้องเข้าไปให้ความช่วยเหลืออีก แต่ในทางตรงกันข้าม หากรัฐบาลไม่ให้ความช่วยเหลือเลยเกษตรกรก็คงไม่สามารถแบกรับภาระขาดทุน อาจกลายเป็นปัญหาสังคม-การเมืองได้เช่นกัน

ในระยะยาวปัญหาข้าวจะซับซ้อนขึ้นไปอีก เมื่อมีการเปิดเสรีทางการค้า การแข่งขันจะรุนแรง ทั้งจากคู่แข่งรายเก่าอย่างเวียดนามและอินเดีย และคู่แข่งรายใหม่อย่างกัมพูชา และพม่า

บางทีนี่อาจเป็นห้วงเวลาที่รัฐบาลจะต้องวางยุทธศาสตร์ข้าว ซึ่งจะต้องมีการปฏิรูปในเชิงโครงสร้างเพื่อสร้างสมดุลที่เหมาะสม ในธุรกิจข้าวทั้งระบบ ทั้งในมิติของการวางแผนเพื่อกำหนดปริมาณ การผลิตข้าวที่เหมาะสมในแต่ละปี ซึ่งเกี่ยวเนื่องไปถึงปริมาณพื้นที่ที่จะปลูกข้าว เพื่อให้เกษตรกรอยู่รอดท่ามกลางการแข่งขันอย่างรุนแรงของการค้าเสรีในอนาคต

กลับสู่หน้าหลัก

ผลงานนี้ ใช้สัญญาอนุญาตของครีเอทีฟคอมมอนส์แบบ แสดงที่มา-ไม่ใช้เพื่อการค้า-ไม่ดัดแปลง 3.0 ประเทศไทย