FED: ปฏิรูปการเงินสหรัฐฯ

FED: ปฏิรูปการเงินสหรัฐฯ

นิตยสารผู้จัดการ 360 องศา( พฤษภาคม 2553)

กลับสู่หน้าหลัก

หลังจากที่ประสบความสำเร็จในการผลักดันการปฏิรูประบบประกันสุขภาพแล้ว วาระถัดไปของประธานาธิบดีบารัค โอบามาอยู่ที่การปฏิรูประบบการเงินสหรัฐฯ เพื่อคุมเข้มการกำกับดูแลภาคธนาคารและตลาดทุนของสหรัฐฯ ซึ่งเป็นที่คาดหมายว่าจะมีความพยายามผลักดันร่างกฎระเบียบดังกล่าวให้ได้รับการอนุมัติเป็นกฎหมายก่อนที่จะมีการเลือกตั้งสภาคองเกรสในช่วงเดือนพฤศจิกายน 2553 นี้

การฟื้นตัวที่ปรากฏขึ้นอย่างต่อเนื่องในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา ทำให้ประเด็นการปฏิรูประบบการเงินเพื่อเพิ่มความเข้ม งวดในการสอดส่องดูแลและกำหนดกฎระเบียบในภาคการเงินของสหรัฐฯ ถูกทำให้เข้มข้นและได้รับการสนับสนุนมากขึ้นจากประชาชนสหรัฐฯ

โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีรายงานข่าวระบุว่า คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ประกาศฟ้องร้อง โกลด์แมน แซคส์ กรุ๊ป อิงค์ ซึ่งเป็นเสาหลักในย่านวอลล์สตรีทในข้อหาฉ้อโกงในส่วนที่เกี่ยวกับการทำตลาด ผลิตภัณฑ์ตราสารหนี้ ที่เกี่ยวข้องกับสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยที่ปล่อยกู้ให้แก่ลูกหนี้ที่มี ความน่าเชื่อถือต่ำ (สินเชื่อจำนองซับไพร์ม)

กรณีดังกล่าวมีความเป็นไปได้ว่า อาจมีการฟ้องร้องในคดีความทางแพ่งเพิ่มมากขึ้นในช่วงหลายเดือนข้างหน้า หลังจากที่ทางการเยอรมนี และอังกฤษ แจ้งให้ ก.ล.ต.สหรัฐฯ เปิดเผยรายละเอียดเกี่ยวกับแนวทางการทำธุรกิจที่มีลักษณะฉ้อโกงของโกลด์แมน แซคส์เพิ่มมากขึ้น นอกจากนี้ก็ยังมีความกังวลว่า ก.ล.ต. ของสหรัฐฯ ดำเนินการตรวจสอบภาคธนาคารในวงกว้าง ซึ่งก็อาจทำให้สถาบันการเงินรายอื่นๆ ต้องเผชิญชะตากรรมเช่นเดียวกับโกลด์แมน แซคส์

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยประเมินว่ากฎหมายปฏิรูประบบการเงิน สหรัฐฯ อาจถูกผลักดันออกมาภายในปีนี้เพราะคงไม่สามารถปฏิเสธว่า ระบบการเงินที่ขาดการกำกับดูแลที่รัดกุมในช่วงก่อนวิกฤติซับไพร์ม เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ปัญหาได้ลุกลามกลายเป็นวิกฤติสถาบันการเงินสหรัฐฯ และก่อให้เกิดปัญหาในภาคการเงินของประเทศอื่นๆ บางประเทศด้วย

เป็นที่คาดหมายว่าร่างกฎหมายปฏิรูปภาคการเงินซึ่งถูกพัฒนาอย่างต่อเนื่อง ในช่วงเวลาหลายเดือนที่ผ่านมา จะได้รับการอนุมัติจากวุฒิสภาสหรัฐฯ ที่จะมีการอภิปรายและหารือเกี่ยวกับร่างกฎหมายฉบับที่ได้รับความเห็นชอบจาก คณะกรรมาธิการการธนาคารประจำวุฒิสภา (The Senate Banking Committee) ก่อนที่จะมีกระบวนการประสานร่างกฎหมายฉบับวุฒิสภากับร่างกฎหมายอีกฉบับที่ ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรสหรัฐฯ ไปก่อนหน้านี้เข้าด้วยกันและเสนอให้ประธานาธิบดีสหรัฐฯ ลงนามประกาศบังคับใช้เป็นกฎหมายในขั้นตอนท้ายที่สุด ซึ่งจะรับกับการครบรอบ 2 ปีของวิกฤติการเงินในย่านวอลล์สตรีทพอดี

ประเด็นโดยสังเขปของข้อเสนอที่ถูกคาดหมายว่าจะปรากฏในกฎหมายปฏิรูปภาคการเงินของสหรัฐฯ อยู่ที่ข้อเสนอเพื่อหลีกเลี่ยงการนำเงินภาษีของประชาชนไปช่วยกอบกู้สถาบันการเงิน และยุติความเชื่อที่ว่าสถาบันการเงินมีขนาดใหญ่เกินกว่า ที่จะปล่อยให้ล้มได้ (Too Big To Fail)

ซึ่งขณะนี้มีข้อเสนอให้มีการจัดทำกระบวนการขายทอดกิจการอย่างเป็นระเบียบ (Orderly Liquidation) ของสถาบันการเงินขนาดใหญ่ที่ประสบปัญหา โดยจะมีการมอบอำนาจแก่ผู้ควบคุมกฎระเบียบทำการเข้ายึดกิจการ และดำเนินขั้นตอนผ่าน กระบวนการที่คล้ายกับการล้มละลาย เพื่อหลีกเลี่ยงการเข้าไปกอบกู้กิจการโดยตรงแบบที่ไม่ได้มีการวางแผนไว้ล่วง หน้า ดังเช่น การเข้ากอบกู้สถานะของบริษัทอเมริกัน อินเตอร์แนชชันแนล กรุ๊ป อิงค์ (AIG) ในช่วงวิกฤติรอบล่าสุด และอาจมีการจัดตั้งกองทุน (ร่างกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมาธิการการธนาคารประจำวุฒิสภาเสนอวง เงินไว้ที่ 5.0 หมื่นล้านดอลลาร์ฯ) เพื่อใช้ในกระบวนการปิดกิจการของสถาบันการเงินที่ประสบปัญหา ซึ่งสถาบันการเงินจะเป็นผู้จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนนี้

อย่างไรก็ดี มีข้อโต้แย้งร่างกฎหมายของคณะกรรมาธิการการธนาคารประจำวุฒิสภาจากพรรครีพับ ลิกันว่า การเปิดโอกาสให้กองทุนนี้สามารถทำการกู้ยืมเงินเพิ่มเติมจากกระทรวงการคลัง ก็เปรียบเสมือนเป็นการนำเงินภาษีของประชาชนไปใช้ในการกอบกู้สถาบันการเงิน ทางอ้อมอยู่ดี

ขณะเดียวกัน อาจมีการจัดตั้งหน่วยงานให้การคุ้มครองผู้บริโภคบริการทางการเงิน (A Financial Consumer Protection Watchdog) เพื่อทำหน้าที่คุ้มครองผู้บริโภคบริการทางการเงิน ซึ่งอาจจะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของธนาคารกลางสหรัฐฯ (เฟด) หรือเป็นหน่วยงานอิสระ โดยหน่วยงานนี้อาจจะมีอำนาจสั่งการอย่างมากในการตรวจสอบและออกกฎระเบียบบังคับใช้กับสถาบันการเงิน ควบคุมธุรกิจด้านการจำนอง และสถาบันการเงินขนาดใหญ่ที่อยู่นอกภาคธนาคาร เพื่อให้ธุรกรรมการให้บริการ ทางการเงินแก่ผู้บริโภคได้รับการกำกับดูแลจากทางการ และเพื่อให้ผู้บริโภคได้รับบริการทางการเงินอย่างเป็นธรรมมากขึ้น

นอกจากนี้กฎหมายเพื่อการปฏิรูปภาคการเงิน อาจรวมถึงการห้ามธนาคารทำการซื้อ-ขายหลักทรัพย์ในบางรูปแบบเพื่อธนาคารเอง (Proprietary Trading) หรือเป็นที่รู้จักกันในนาม "กฎโวลค์เกอร์" เพื่อจำกัดความเสี่ยงของสถาบันการเงินเข้าไว้ในร่างกฎหมายปฏิรูปภาคการเงิน ฉบับนี้ แต่จนถึงขณะนี้ยังไม่มีข้อสรุปเกี่ยวกับระดับความเข้มงวดของกฎโวลค์เกอร์ ซึ่งอาจมีความเข้มข้นถึงขั้นการระงับการทำธุรกิจหลายๆ ประเภท อาทิ การสนับสนุนเฮดจ์ฟันด์และ Private Equity ทั้งนี้ ก็เพื่อเป็นการจำกัดพฤติกรรมการลงทุนที่มีความเสี่ยงในภาคธนาคาร และเพื่อลดโอกาสที่จะต้องมีการนำเงินภาษีของประชาชนสหรัฐฯ ไปใช้ในการประคับประคองกิจการของธนาคารที่มีกลยุทธ์การลงทุนที่ผิดพลาดใน อนาคต

ประเด็นดังกล่าวเกี่ยวเนื่องไปสู่การกำกับตราสารอนุพันธ์นอกตลาด (OTC Derivatives) และกองทุนเฮดจ์ฟันด์ขนาดใหญ่ ซึ่งมีข้อเสนอให้มีการคุมเข้มกฎระเบียบเพื่อบังคับให้มีการซื้อ-ขายตรา สารอนุพันธ์ผ่านตลาด หรือระบบอิเล็กทรอนิกส์ หรือสำนักหักบัญชีกลาง เพื่อสร้างความโปร่งใสและเพื่อให้หน่วยงานภาครัฐสามารถตรวจสอบและกำกับดูแล การทำธุรกรรมผ่านตราสารอนุพันธ์ได้อย่างใกล้ชิด จากเดิมที่ไม่มีการกำกับดูแลธุรกรรมประเภทนี้อย่างจริงจัง

ซึ่งเป็นผลจากความเชื่อที่ว่า ธุรกรรมผ่านตราสารประเภทนี้ อาจเป็นตัวการหนึ่งที่ทำให้วิกฤติการเงินมีความรุนแรงขึ้น นอกจากนี้ในร่างกฎหมายก็ได้มีการเสนอให้มีการควบคุมดูแลเฮดจ์ฟันด์เพิ่มขึ้น โดยอาจมีการออกระเบียบให้กองทุนเฮดจ์ฟันด์ที่มีขนาดสินทรัพย์ค่อนข้างใหญ่ (ร่างกฎหมายฉบับคณะกรรมาธิการการธนาคารวุฒิสภากำหนดไว้ที่ 1.0 แสนล้านดอลลาร์) ต้องยื่นจดทะเบียนกับทางการ

ประวัติศาสตร์ทางการเงินที่ผ่านมา บ่งชี้ว่า กฎหมายภาคการเงินของสหรัฐฯ นั้น มีการพัฒนาไปตามยุคสมัยและสภาวะแวดล้อมทางการเงินที่มีการเปลี่ยนแปลงอยู่ ตลอดเวลา

แผนยกเครื่องระบบการเงินในเวทีระดับโลกและการเปลี่ยน แปลงโมเดลของหน่วยงานอื่นๆ อาทิ สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือระหว่างประเทศ ก็อาจทำให้โฉมหน้าของภาคการเงินในช่วงหลายปีข้างหน้าเปลี่ยนแปลงไปด้วยเช่นกัน ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อผลกำไรของภาคการธนาคาร ตลอดจนดัชนีหุ้นสหรัฐฯ รวมไปถึงค่าเงินดอลลาร์ฯ

สิ่งที่ต้องเฝ้าระวังเป็นพิเศษสำหรับทางการสหรัฐฯ ในระยะถัดไปก็คือ แม้กฎหมายปฏิรูปภาคการเงินอาจสามารถจะช่วยบรรเทาความเสี่ยงของภาคการธนาคาร และตลาดการเงิน รวมถึงลดโอกาสของการเกิดวิกฤติการเงินในรอบถัดไปลง แต่ก็ไม่อาจไว้วางใจได้ว่า วิกฤตการณ์ในรอบหน้าก็อาจเกิดขึ้นมาจากความหละหลวมของการรักษาวินัยทางการ คลังของรัฐบาลสหรัฐฯ เอง

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความอ่อนแอของฐานะการคลังที่ต้องใช้เวลาในการเยียวยาหลายปี ขณะที่ภาระหนี้สาธารณะของสหรัฐฯ ก็อาจยังคงพุ่งสูงขึ้นต่อเนื่อง โดยคาดว่า อาจขยับเข้าใกล้ระดับ 100% ของจีดีพีภายในระยะเวลา 5 ปีนับจากนี้

กลับสู่หน้าหลัก

ผลงานนี้ ใช้สัญญาอนุญาตของครีเอทีฟคอมมอนส์แบบ แสดงที่มา-ไม่ใช้เพื่อการค้า-ไม่ดัดแปลง 3.0 ประเทศไทย