ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศป่าวประกาศให้ชาวโลกรับทราบตั้งแต่ต้นทศวรรษ
2540 ว่า นานาประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งโลกที่สาม ควรจะก้าวเข้าสู่การปฏิรูป
เศรษฐกิจรุ่นที่สอง
เมื่อองค์กรโลกบาลทั้งสองกล่าวถึงการปฏิรูปเศรษฐกิจ (Economic Reform)
มีศัพท์ที่มีความหมายซ้อนกันอีกอย่างน้อย 2 คำ คือ การปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจ
(Economic Policy Reform) และการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ (Structural Adjustment)
ในกรอบความคิดขององค์กรโลกบาลทั้งสอง การปฏิรูปเศรษฐกิจจะไม่สามารถก่อเกิดได้
หากไม่มีการปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจและหากไม่มีการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ
ธนาคารโลกก่อตั้งในปี 2488 ในชั้นแรกเข้าไปช่วยเหลือประเทศต่างๆ ในยุโรปที่ประสบภัยพิบัติจากสงครามโลกครั้งที่สอง
แต่ต่อมาให้เงินกู้แก่ประเทศต่างๆ ในโลกที่สามเป็นสำคัญ โครงการพัฒนาส่วนใหญ่ที่ได้รับเงินให้กู้จากธนาคารโลก
เป็นโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ (Infrastructure Investment)
ดังเช่นถนนและทางหลวง ระบบสาธารณูปโภค ระบบชลประทาน เป็นต้น
ธนาคารโลกมีการปฏิรูปองค์กรครั้งใหญ่ในระหว่างที่นายโรเบิร์ต แม็กนามารา
(Robert McNamara) ดำรงตำแหน่งประธาน (2511-2524) มีการเปลี่ยนแปลงแนวทางการให้ความช่วยเหลือประเทศด้อยพัฒนามาเน้นการแก้ปัญหาความยากจน
ความอดอยากหิวโหย และความทุกข์ของประชาชนผู้ยากไร้ แนวทางหลักก็คือ การจัดสรรสิ่งสนองตอบความจำเป็นพื้นฐานของมนุษย์
(Basic Human Needs) แม้ว่าแนวความคิดว่าด้วย Basic Human Needs ก่อเกิดในองค์การแรงงานระหว่างประเทศ
(International Labour Organization) แต่ธนาคารโลกมีบทบาทสำคัญในการสานต่อแนวความคิดดังกล่าว
และนำความคิดไปสู่การปฏิบัติ
ครั้นย่างเข้าสู่ทศวรรษ 2520 แม็กนามารา เห็นว่าแนวทาง Basic Human Needs
ไม่เพียงพอที่จะช่วยโลกที่สามหลุดพ้นจากความด้อยพัฒนา ในเมื่อประเทศเหล่านี้ต้องเผชิญวิกฤติการณ์เศรษฐกิจระลอกแล้วระลอกเล่า
นับตั้งแต่วิกฤติการณ์น้ำมันครั้งแรกปี 2516-2517 วิกฤติการณ์น้ำมันครั้งที่สอง
ปี 2522 วิกฤติการณ์หนี้ต่างประเทศของโลกที่สามปี 2523 และภาวะเศรษฐกิจถดถอยในสังคมเศรษฐกิจโลกระหว่างปี
2523-2529 แม็กนามาราเห็นว่าประเทศโลกที่สามจะสามารถฝ่าฟันคลื่นมรสุมทางเศรษฐกิจได้
ก็ต่อเมื่อมีพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่มั่นคงแข็งแรง การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจจึงเป็นเรื่องสำคัญยิ่ง
แต่การปล่อยให้ประเทศเหล่านี้เลือกเส้นทางการพัฒนาของตนเองมิได้มีหลักประกันว่า
จะมีการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ จำเป็นที่ธนาคารโลกต้องเข้าไปแทรกแซงและกำกับการกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนา
ในปี 2522 ธนาคารโลกริเริ่มให้มีเงินกู้เพื่อปรับโครงสร้าง (Structural
Adjustment Loans=SALs) และอาศัยการกำหนดเงื่อนไขการดำเนินนโยบาย (Policy
Conditionalities) ผูกติดไปกับเงินให้กู้เป็นกลไกในการบังคับให้ประเทศลูกหนี้ต้องปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ
ในแง่นี้ ธนาคารโลกเลียนแบบกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ในการลิดรอนอธิปไตยในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของประเทศลูกหนี้
ทั้งนี้โดยอาศัยการกำหนดเงื่อนไขการดำเนินนโยบายเป็นกลไกสำคัญ
ในขณะที่เงื่อนไขการดำเนินนโยบายที่ผูกติดมากับเงินกู้ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ
เน้นการปรับโครงสร้างอุปสงค์มวลรวม (Structure of Aggregate Demand) ธนาคาร
โลกเน้นการปรับโครงสร้างการผลิต (Structure of Production)
เงื่อนไขการดำเนินนโยบายที่ผูกติดกับเงินกู้ SALs ของธนาคารโลก สะท้อนถึงพัฒนาการและการเปลี่ยนแปลงกระบวนทัศน์ในวิชาเศรษฐศาสตร์
เมื่อธนาคารโลกเริ่มให้เงินกู้ SALs ในปี 2522 นั้น เศรษฐศาสตร์สำนักเคนส์
(Keynesian Economics) สิ้นอิทธิพลไปมากแล้ว และสำนักเสรีนิยมสมัยใหม่ (Neo-Liberalism)
กำลังเปล่งรัศมี เศรษฐศาสตร์สำนักเคนส์ซึ่งเคยมีอิทธิพลต่อธนาคารโลกพลอยเสื่อมอิทธิพลไปด้วย
โดยที่สำนักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมคืบคลานเข้าไปมีอิทธิพลแทน
เมื่อศาสตราจารย์แอนน์ ครูเกอร์ (Anne Krueger) ดำรงตำแหน่งรองประธานธนาคารโลก
หรือหัวหน้าเศรษฐกร (Chief Economist) ระหว่างปี 2525-2530 อิทธิพลของสำนัก
เสรีนิยมสมัยใหม่ครอบงำธนาคารโลกเกือบโดยสิ้นเชิง ภายใต้การนำของศาสตราจารย์ครูเกอร์
งานวิจัยในธนาคารโลกในสัดส่วนสำคัญมุ่งศึกษาความล้มเหลวของกลไกแห่งรัฐ (Government
Failure) การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากการใช้อำนาจรัฐ และพัฒนาการของรัฐไปสู่สังคมขี้ฉ้อ
(Rent-Seeking Society) นัยทางนโยบายของบทวิเคราะห์เหล่านี้ก็คือการลดบทบาทของรัฐบาลและการลดขนาดของภาครัฐบาล
รวมตลอดจนการถ่ายโอนการผลิตไปสู่ภาคเอกชน (Privatization) องค์ความรู้เหล่านี้เป็นแก่นแกนของสำนักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเรียกว่า
New Political Economy
ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศมีบทบาทสำคัญในการหล่อหลอมเมนูนโยบาย
(Policy Menu) ที่รู้จักกันในเวลาต่อมาในชื่อ "ฉันทมติแห่งวอชิงตัน" (Washington
Consensus) เมนูนโยบายดังกล่าวนี้สามารถสรุปด้วยคำที่ลงท้ายด้วย -ation เพียง
4 คำ อันได้แก่ Stabilization, Liberalization, Deregulation และ Privatization
ในขณะที่เงื่อนไขการดำเนินนโยบายของกองทุนการเงินระหว่างประเทศดูแลเรื่อง
Stabilization ธนาคารโลกดูแลเรื่อง Liberlization, Deregulation, Privatization
การปฏิรูปเศรษฐกิจตามพื้นฐานความคิดของฉันทมติแห่งวอชิงตัน ก็คือ Getting
Prices Right การปลดปล่อยให้กลไกราคาสามารถทำหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐกิจอย่างเต็มที่
จะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่อรัฐต้องลดการแทรกแซงกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ลดการควบคุมและกำกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจ
(Deregulation) และถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาลไปสู่ภาคเอกชน (Privatization)
เพื่อลดขนาดของภาครัฐบาล (Downsizing the Government)
ธนาคารโลกยึดแนวทาง Getting Prices Right ควบคู่กับการเปลี่ยนแปลงยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมจากการผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้า
(Import Substitution Industrialization) ไปสู่การผลิตเพื่อการส่งออก (Export-oriented
Industrialization) เป็นแนวทางการปฏิรูปเศรษฐกิจ อันเป็นเงื่อนไขการดำเนินนโยบาย
ที่ผูกติดกับเงินให้กู้ SALs
ภายหลังจากที่การปฏิรูปเศรษฐกิจรุ่นที่หนึ่ง (First-Generation Reforms)
ดำเนินมานานนับทศวรรษ การณ์ปรากฏว่า ประเทศด้อยพัฒนาจำนวนมากมิอาจบรรลุเป้าหมายการปฏิรูปเศรษฐกิจได้
หลายประเทศกลับต้องบาดเจ็บจากเมนูนโยบายของสำนักเสรีนิยมสมัยใหม่ การปรับเปลี่ยนเงื่อนไขการดำเนินนโยบายที่ผูกติดกับเงินให้กู้
ทั้งของธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ จึงค่อยๆ ก่อเกิดและสรุปเป็นการปฏิรูปเศรษฐกิจรุ่นที่สอง
(Second-Generation Reform)
หัวใจของการปฏิรูปเศรษฐกิจรุ่นที่สอง ก็คือ Institutions Matter กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ
ปัจจัยสถาบันมีความสำคัญต่อความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการปฏิรูปเศรษฐกิจ
การละเลย และการไม่ให้ความสำคัญแก่ปัจจัยสถาบันนำมาซึ่งความล้มเหลว ในการปฏิรูปเศรษฐกิจ
ความข้อนี้นับเป็นบทเรียนสำคัญยิ่งจากการปฏิรูปเศรษฐกิจรุ่นที่หนึ่ง กองทุนการเงินระหว่างประเทศร่วมกับธนาคารโลก
จัดให้มีการสัมมนาทางวิชาการ Conference on Second Generation Reforms ในเดือนกันยายน
2542
ด้วยเหตุดังนี้ การปฏิรูปสถาบัน (Institutional Reform) กลายเป็นเงื่อนไขการดำเนินนโยบายที่สำคัญ
ที่ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศพยายามผูกมัดให้ภาคีสมาชิกดำเนินการ
โดยที่สถาบันมิได้มีความหมายจำกัดเฉพาะองค์กรและการจัดองค์กร (Organization)
หากหมายรวมถึงกติกาการเล่นเกม (Rules of the Game) ในสังคมเศรษฐกิจด้วย
คำถามพื้นฐานมีอยู่ว่า การปฏิรูปเศรษฐกิจรุ่นที่สองประกอบด้วยเมนูนโยบายอะไรบ้าง