กรุงเทพมหานคร เกมบริหารของเซียนเหนือเซียน

กรุงเทพมหานคร เกมบริหารของเซียนเหนือเซียน

โดย วิมล อังสุนันทวิวัฒน์
นิตยสารผู้จัดการ( กันยายน 2551)

กลับสู่หน้าหลัก

ท่ามกลางบรรยากาศการเรียกร้องประชาธิปไตยของภาคประชาชนอันร้อนแรงในช่วงนี้ ได้กลบความสนใจเวทีการเมืองท้องถิ่นของกรุงเทพมหานครที่เคยมีความสำคัญระดับชาติทุกครั้งในฤดูกาลเลือกตั้งผู้ว่าราชการ จนกระทั่งผู้ว่าราชการคนที่ 15 ครบวาระ ก็ยังหาตัวผู้สมัครที่โดดเด่นมาเผยโฉมให้ฮือฮากันไม่ได้

เมื่อสภาวะการเมืองระดับชาติที่ก้าวสู่ยุคธุรกิจการเมือง เริ่มไปถึงทางตัน จนเกิดการแตกขั้วเป็นสองฝ่ายเข้าปะทะกันนอกสภาเช่นนี้ แท้จริงไม่ใช่สิ่งใหม่ในสังคมไทย หากทว่ามันมีพัฒนาต่อเนื่องมาตลอดอายุของประธิปไตยแบบไทยๆ ซึ่งแน่นอนว่าสิ่งเหล่านี้มีอิทธิพลต่อระดับท้องถิ่นแทบทุกหัวระแหง ปรากฏการณ์ธุรกิจการเมืองที่แพร่กระจายฝังรากลึกไปทุกหย่อมหญ้ามากเท่าใด การเรียกร้องสิทธิภาคประชาชนก็ทวีความเข้มข้นขึ้นเป็นเงาตามตัว เวทีเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร คือ อีกบทพิสูจน์ของวัฒนธรรมประชาธิปไตยแบบไทยๆ ว่า วันนี้ก้าวไปได้ไกลแค่ไหน คำกล่าวที่ว่า "กรุงเทพฯ คือประเทศไทย และประเทศไทยก็คือกรุงเทพฯ" จะเป็นอีกต่อไปหรือไม่ ผู้ลงชิงชัยในเวทีนี้ มีคำตอบให้กับปรากฏการณ์ทางการเมืองเหล่านี้กันอย่างไรกันบ้าง เวทีนี้มีปมอันซับซ้อนที่รอการคลี่คลายอีกหลายชั้น ขนาดมือบริหารระดับ "เซียนเหนือเซียน"ยังไม่แน่ว่าจะเนรมิตอะไรได้จริง

ระบบบริหาร กทม. คือ...ม้านิลมังกร

ทองต่อ กล้วยไม้ ณ อยุธยา เคยเป็นอดีตปลัดกรุงเทพมหานครในช่วงปี 2533-2536 ท่านเป็นข้าราชการที่อยู่ในช่วงความเปลี่ยนแปลงสำคัญๆ ของกรุงเทพมหานครมาโดยตลอด ท่านได้ประมวลภาพการบริหารจัดการแบบกรุงเทพมหานครให้ฟังว่า มีลักษณะอิงกับรัฐบาลกลางและการเมืองระดับประเทศอยู่มาก จากระยะหัวเลี้ยวต่อสำคัญได้ส่งผลให้กรุงเทพมหานครมีลักษณะบริหารจัดการพิเศษอย่างทุกวันนี้

"กรุงเทพมหานครมีวิวัฒนาการที่สูงกว่าระดับเทศบาลทั่วไป เดิมเป็นเทศบาลนครกรุงเทพ เทศบาลนครธนบุรี ประมาณปี 2514-2515 มีการจัดตั้งนครหลวงกรุงเทพธนบุรี โดยคณะปฏิวัติสมัยนั้นมีความเห็นว่า... จังหวัดพระนคร หรือจังหวัดธนบุรี หรือข้าราชการท้องถิ่น ให้บริการประชาชนร่วมกันอยู่เยอะ จึงรวมสองหน่วยงานเข้าด้วยกัน ทีแรกก็รวมสองจังหวัดก่อน กลายเป็นจังหวัดพระนครธนบุรี เทศบาลพระนครธนบุรี และองค์การบริหารส่วนจังหวัดพระนครธนบุรี

แล้วต่อมาก็ยุบรวมเข้าด้วยกันหมด กลายเป็น "กรุงเทพมหานคร" ทำให้บอกไม่ถูกว่าเป็นหน่วยงานส่วนกลาง หรือ ส่วนท้องถิ่น หรือส่วนภูมิภาค ประกาศคณะปฏิวัติฉบับนั้นได้ยกฐานะให้เป็นจังหวัด ถ้าเป็นจังหวัดก็จะเป็นการปกครอง ส่วนภูมิภาค แต่ว่าให้มีผู้ว่าราชการกรุงเทพ มหานคร โดยมีคณะรัฐมนตรีแต่งตั้ง ถ้าทำอย่างนี้ก็เป็นการปกครองแบบส่วนกลาง พร้อมกันนั้นให้มีสภา มีงบประมาณของตัวเอง ถ้าอย่างนั้นก็มีลักษณะท้องถิ่นซ้อนเข้าไปอีกชั้น เพราะฉะนั้นมันก็เป็น "ม้านิลมังกร" มีหัวเป็นมังกร ตัวเป็นม้า แยกประเภทไม่ถูกเลย

เมื่อเปลี่ยนรัฐบาลก็ต้องเปลี่ยนตัวผู้ว่าฯ ด้วย และตัวผู้ว่าฯ ก็มีสิทธิ์เข้าไปประชุมในคณะรัฐมนตรี เมื่อมีงานของตัวเองเข้าไปเสนอในเวลานั้น ทำให้เกิดความวุ่นวายในช่วงก่อตั้งมาก งานที่มีลักษณะเป็นภูมิภาค เช่น ยุบอำเภอให้กลายเป็นเขต ผมเป็นนายอำเภอป้อมปราบฯ คนสุดท้ายและกลายเป็นหัวหน้าเขตคนแรกไป"

งานระยะแรกที่ไปอิงกับรัฐบาลส่วนกลางมาก รวมทั้งงบประมาณก็มีจำกัด ทำให้งานไม่มีความก้าวหน้านัก หน่วยงาน ก็อยู่ระหว่างตั้งขึ้นใหม่ การเมืองระดับ ประเทศก็มีความผันผวนมาก มีปฏิวัติเกิดสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ที่เรียกว่า "สภาสนามม้า" ภายหลังจอมพลถนอม กิตติขจร และคณะลี้ภัยไปอยู่ต่างประเทศ ปี 2517 มีการร่างรัฐธรรมนูญจึงมีบัญญัติการปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นเป็นครั้งแรกในประเทศไทย

"ตอนนั้นวุ่นวายพอสมควร มีข้อวิตกว่า กรุงเทพมหานครจะต้องกลับไปเป็นเทศบาลเหมือนเดิมหรือไม่ เป็นการถอยหลังเข้าคลองหรือไม่ ผมได้เป็นสมาชิก สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เพื่อให้กรุงเทพ มหานครมีลักษณะการปกครองส่วนท้องถิ่น มากขึ้น ได้ปรึกษาหารือกันก็มีการบัญญัติว่า "เป็นการปกครองนครหลวง" ในรัฐธรรมนูญ ผมก็เลยเสนอร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารกรุงเทพมหานคร ออกมาในปี 2518 ก็เอาประกาศคณะปฏิวัติเป็นหลัก แล้วเอากฎหมายเทศบาลเข้ามาเติม กำหนด อำนาจหน้าที่โดยมีหลักการก็คือ แยกฝ่ายบริหารกับสภาออกจากกัน โดยให้มีการเลือกตั้ง จากประชาชนทั้งสองฝ่าย และฝ่ายบริหารจะเป็นการเลือกตั้งผู้ว่าฯ คนเดียว เพื่อให้ฝ่าย บริหารมีอำนาจเข้มแข็งตัดสินใจได้ ถ้ามีความขัดแย้งระหว่างอำนาจบริหารและนิติบัญญัติ ก็ต้องยุบทั้งคู่ให้ประชาชนเป็นคนตัดสินใจใหม่

ในปี 2518 ก็จึงมีผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ มาจากการเลือกตั้งเป็นครั้งแรก โดยได้คุณธรรมนูญ เทียนเงิน มาแต่มีเหตุทะเลาะกับสภา คุณสมัคร สุนทรเวช เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ได้ยุบคุณธรรมนูญ เทียนเงิน จึงยุบทั้งคู่ แล้วแต่งตั้งสมาชิกสภา และแต่งตั้งผู้บริหาร ได้ดึงเอาข้าราชการจากนอกหน่วยงานมาเป็นผู้บริหารหลายคน จนมีการแก้ไขกฎหมายฉบับที่ 2 ในปี 2528 ก็มี พล.ร.อ.เทียม มกรานนท์ เป็นผู้ว่าฯ ที่มาจากการแต่งตั้งเป็นคนสุดท้าย

จากนั้นก็มีการยกร่างกฎหมายใหม่ ขณะนั้นผมเป็นผู้อำนวยการสำนักนโยบายและแผน ก็ได้เป็นเลขานุการยกร่างกฎหมาย ก็มีส่วนไปดูแลปรับปรุงกฎหมายซึ่งเป็นฉบับที่ใช้อยู่จนถึงทุกวันนี้ และได้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ เรื่อยมา ทำให้เกิดอำนาจกว้างขวาง กว่าระบบเทศบาลทั่วไป และมีฐานะสูงกว่า เพราะพนักงานประจำเทศบาล จะเรียกว่า "พนักงานเทศบาล" แต่คนที่ทำงานในกรุงเทพมหานครเรียกว่า "ข้าราชการกรุงเทพ มหานคร" ปลัดกรุงเทพมหานคร เป็นข้าราชการระดับ 11 เทียบเท่ากับปลัดกระทรวง ทำให้เวลาประชุมระดับรัฐบาล เรียกประชุมปลัดกระทรวง ปลัดกรุงเทพมหานครก็เข้าประชุมในฐานะปลัดกระทรวง แต่ถ้าเรียกประชุมผู้ว่าราชการทั่วประเทศ ซึ่งมีระดับต่ำกว่าระดับปลัดกระทรวง แต่ผู้ว่าฯ กรุงเทพมหานคร มีฐานะเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด ก็ต้อง เข้าประชุมเหมือนกัน ก็เลยไม่รู้ว่าใครใหญ่กว่ากันระหว่างปลัดกรุงเทพมหานครและผู้ว่าฯ กรุงเทพมหานคร"

ความวุ่นวายของกรุงเทพมหานครเกิดจากการแบ่งอำนาจหน้าที่ไม่ชัดเจน และงบประมาณที่ได้รับจากส่วนกลาง ทำให้การบริหารจัดการ นอกจากจะได้รับอิทธิพล จากส่วนกลางแล้ว พรรคการเมืองยังเข้ามามีบทบาทสูงมาก ทั้งที่ลักษณะงานคืองานส่วนท้องถิ่น ทำให้การพัฒนามีลักษณะก้ำๆ กึ่งๆ ส่งผลให้กรุงเทพมหานครที่เริ่ม จากการมีพัฒนาการเลยระดับขั้นเทศบาลไปแล้ว ปัจจุบันมีความล้าหลังกว่า เทศบาลทั่วประเทศ ดูจากการที่กิจการดับเพลิง ซึ่งควรเป็นของการปกครองส่วนท้องถิ่นมาตั้งแต่แรก กลับกลายเป็นกิจการที่เพิ่งรับส่งมอบมาทำงานเมื่อไม่นานมานี้

"สมัยผมเป็นปลัดกรุงเทพมหานคร ผมเสนอให้แยกงาน โดยฝ่ายบริหารรับผิดชอบเรื่องนโยบาย ส่วนผมรับผิดชอบในการ นำนโยบายไปปฏิบัติ ถ้าไม่เข้ามาก้าวก่ายงานกันก็ไม่มีปัญหา เช่น เรื่องการบริหารงานบุคคล กฎหมายให้อำนาจไว้ว่าตั้งแต่ระดับ 6 ลงมา แต่งตั้งโดยปลัดฯ 100% ระดับ 7-8 เป็นคนเสนอให้ฝ่ายการเมืองเห็นชอบ สมัยนั้นระดับ 7 เป็นข้าราชการชั้นสูงมาก เพราะระดับหัวหน้ากอง ก็แค่ระดับ 6 เท่านั้น ส่วนระดับ 9 เป็นสิทธิของฝ่ายการเมือง 100% พอถึงระดับ 10-11 ฝ่ายผู้ว่าฯ กทม.เป็นผู้ริเริ่มและได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี

ต่อมาภายหลังฝ่ายบริหารเข้ามาล้วงลูกระดับ 7 เต็มที่ งบประมาณก็มากขึ้น กิจการก็ทำได้มากขึ้น อุปสรรคก็คือว่า การแบ่งงานระหว่างกรุงเทพมหานครกับรัฐบาลก็ยังไม่ชัดเจน โดยทฤษฎีแล้วควรมี 2 ระดับเท่านั้น คือ ระดับรัฐบาลและส่วนท้องถิ่น อะไรที่เกี่ยวข้องชีวิตประจำวัน เป็นเรื่องของท้องถิ่น รัฐบาลควรทำเรื่องระดับประเทศ ส่วนภูมิภาคเป็นมาตรการชั่วคราวระหว่างที่ประชาชนยังไม่พร้อม พอเข้มแข็งปกครองตัวเองได้ก็ต้องยุบไป แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดก็ยังจำเป็นต้องมีบทบาทเป็นเพียงผู้กำกับการแสดง แล้วให้ นายกเทศมนตรีขึ้นมาเป็นพระเอกแทน แต่กรุงเทพมหานครก็มีลักษณะแยกไม่ออก จากส่วนกลาง ไม่ว่าจะเป็นสถานที่สำคัญ หรือบริการบางอย่าง พอประชากรมาก งบประมาณก็น้อย" ปัจจุบันแม้การบริหารงานจะพัฒนาขึ้นมาเป็นลำดับ แต่ทว่าปัญหาจากความเติบโตของเมืองที่ขยายไม่หยุด จากการเป็นศูนย์กลางของประเทศ เริ่มขยับขั้น มีเป้าหมายเป็นศูนย์กลางภูมิภาค ทำให้ปัญหาต่างๆ ก็ยิ่งทวีมากขึ้นจนหน่วยงานรับมือไม่ทัน ลำพังหน่วยงานคงไม่สามารถจัดการปัญหาต่างๆ ได้โดยลำพัง

"ทางออกก็ต้องอยู่ที่ประชาชนมีความเข้าใจเรื่องประชาธิปไตย ความวุ่นวาย จากการเมืองจะลดลง ซึ่งการบริหารกรุงเทพมหานครไม่สามารถบริหารงานแบบเอกชนได้ เพราะเอกชนสามารถตัดสินใจและรับผิดชอบได้มากกว่า ภาคราชการนอกจากระเบียบแบบแผนอีนุงตุงนังมาก มาย ยังขึ้นอยู่กับระบบเต่าล้านปีที่กรุงเทพ มหานครไม่ได้บัญญัติเอง ระบบงบประมาณ ก็ต้องขึ้นอยู่กับสำนักนายกฯ อย่าไปนึกว่ากรุงเทพมหานครจะไปเนรมิตอะไรได้ตาม ใจที่ตัวต้องการ แต่ก็ปรับปรุงก้าวหน้าไปพอสมควร โครงการต่างๆ ที่เสนอมานั้น อย่าฝันหวานกันเกินไป เพราะความจริงทำ ไม่ได้ ทั้งงบประมาณมีจำกัดและพึ่งส่วนกลาง ระเบียบอีกมากมาย แล้วความร่วมมือระหว่างหน่วยงานอีก ถ้าผู้ว่าฯ มาจากคนละพรรคกับรัฐบาลกลางก็ลำบาก ซึ่งการปกครองท้องถิ่นทั่วโลก มักจะได้คนที่เป็นฝ่ายตรงข้ามกับรัฐบาลมาถ่วงดุลกัน กรุงเทพฯ ยังซับซ้อนเหมือนเดิม การเอาทฤษฎีฝรั่งมาใช้ต้องปรับให้เข้ากับวัฒนธรรม ไทยด้วย"

การจัดการภาคชุมชน...
คือประชาธิปไตยฐานราก

สภาพการเติบโตของเมืองทั่วโลก ทำให้รูปแบบการบริหารจัดการแบบเดิมๆ กลายเป็นกลไกที่ไม่ทันกับปัญหามากมายที่ท่วมทับ อันเนื่องมาจากจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จากข้อมูลของ UNFPA 1999 ระบุว่า เมื่อกว่า 50 ปีที่ผ่านมา หรือ พ.ศ.2493 (ค.ศ.1950) มีนิวยอร์กเพียงเมืองเดียวในโลกที่มีประชากรเกิน 10 ล้านคน ขณะที่เมืองขนาดใหญ่ที่มีประชากรไม่เกิน 1 ล้านคน มีเพียง 83 เมือง

ปี พ.ศ.2542 (ค.ศ.1999) เมืองที่มีประชากรเกินกว่า 10 ล้านคน มี 17 เมือง และ คาดว่าในอีก 16 ปีข้างหน้า เมื่อ พ.ศ.2558 (ค.ศ.2015) จะมีเมืองที่มีประชากรมากกว่า 10 ล้านคนถึง 26 เมือง โดยกรุงเทพฯ ก็เป็นหนึ่งในเมืองเหล่านี้และในวันที่ 12 ตุลาคม พ.ศ.2542 (ค.ศ.1999) ประชากรโลกคนที่ 6,000 ล้าน ได้ถือกำเนิดขึ้นที่เมืองซาราเจโว

ปี พ.ศ.2550 (ค.ศ.2007) ประชากรกว่าครึ่งโลก คือ 3,300 ล้านคน จากจำนวนประชากรโลก 6,590 ล้านคน จะอาศัยอยู่ในเขตเมือง โดย 40% ของการเติบโตเกิดจาก การอพยพย้ายถิ่น และในบรรดา 15 เมืองใหญ่ที่สุดในโลก จะอยู่ในประเทศกำลังพัฒนา 11 เมือง และอยู่ในประเทศที่พัฒนาแล้ว 4 เมือง

มีการประมาณกันว่า คนกว่า 600 ล้านคน ที่อาศัยอยู่ในเขตเมืองของประเทศกำลังพัฒนา ยังไม่มีที่อยู่อาศัยที่ถูกสุขลักษณะ แข็งแรงปลอดภัย ไม่มีน้ำสะอาด และบริการสาธารณสุขที่จำเป็น และอีกกว่า 2,000 ล้านคน ต้องเผชิญกับปัญหาของคนเมือง อันได้แก่ มลพิษการจราจร ยาเสพติด อาชญากรรม การแย่งที่อยู่ที่ทำกิน ความเครียด และการฆ่าตัวตาย หรือทะเลาะวิวาทกันมากขึ้น การขาดแคลนอาหาร ทุพโภชนาการ เจ็บป่วยด้วยโรคเรื้อรังต่างๆ

ดังนั้น ในช่วงกว่า 10 ปีที่ผ่านมา (ตั้งแต่ พ.ศ.2529) ทางองค์การอนามัยโลกได้เสนอแนวคิดเรื่อง "Healthy Cities" ซึ่งเนื้อแท้ของโครงการคือการสร้างจิตสำนึกความ เป็นพลเมืองที่ต้องร่วมกันรับผิดชอบการจัดการเมืองและมีดำเนินการไปเกือบ 2,000 เมืองทั่วโลก เมืองต่างๆ สร้างเป็นเครือข่ายของเมือง เพื่อเรียนรู้ประสบการณ์ต่อกัน

เนื่องจากกรุงเทพมหานครเป็นศูนย์รวมของความเจริญในด้านต่างๆ ทำให้ประชาชน อพยพเข้ามาอย่างรวดเร็ว ผลที่ตามมา คือ ระบบนิเวศเสื่อมโทรม เกิดมลภาวะ ปัญหาชุมชนแออัด การจราจรติดขัด เป็นการสะท้อนให้เห็นชัดถึงการจัดการที่ขาดประสิทธิภาพ ตามไม่เท่าทันสถานการณ์ที่เกิดขึ้นจริง กรุงเทพมหานครจึงแก้ไขปัญหาโดยได้นำแนวคิด "เมืองน่าอยู่" ขององค์การอนามัยโลกเข้ามาดำเนินการ มาตั้งแต่ปี 2537 สำหรับตัวชี้วัดความสำเร็จ คือ บ้านเรือนสะอาดเรียบร้อย ถูกสุขลักษณะ มีความมั่นคงในที่อยู่อาศัย มีสภาพแวด ล้อมที่ดี ชุมชนมีการประกอบ อาชีพ ประชาชนมีการเรียนรู้ ครอบครัวอบอุ่น ชุมชนเข้มแข็ง มีความเอื้ออาทร และมีความเป็นประชาธิปไตย

ในส่วนของแผนปฏิบัติการนั้น กรุงเทพมหานครโดยสำนักพัฒนาชุมชนได้ดำเนินการโครงการชุมชนน่าอยู่ เพื่อเป็นโครงการนำร่องให้ทุกสำนักงานเขตได้ศึกษา และนำไปพัฒนารูปแบบให้เหมาะสมกับชุมชนในแต่ละพื้นที่เขต โดยในปี 2546 ได้ดำเนินโครงการชุมชนน่าอยู่ไปแล้วทั้งสิ้น 9 ชุมชน ใน 6 กลุ่มเขต

สมสุข บุญญะบัญชา ผู้อำนวยการ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) -พอช.ได้กล่าวถึงที่มาของโครงการเมืองน่าอยู่ในเขตกรุงเทพมหานครว่า พอช.ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลเดนมาร์ก ประมาณ 100 ล้านบาท เพื่อส่งเสริมชุมชนผู้มีรายได้น้อย โดยร่วมมือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งเป็นโครงการที่มีพัฒนาการต่อเนื่องจากการพัฒนา กลุ่มออมทรัพย์ ภายใต้สำนักงานพัฒนาชุมชนเมืองของการเคหะแห่งชาติ

โครงการเมืองน่าอยู่ที่ได้รับทุนครั้งนั้นมีระยะเวลาทำงาน 3 ปี ก็ได้รับการสนับสนุน งบประมาณจากสำนักงานกองทุนสร้างเสริมสุขภาพอีก 20 กว่าล้านบาท หลังจากนั้นได้นำแนวคิดดังกล่าวไปเป็นฐานพัฒนาโครงการบ้านมั่นคง ซึ่งเป็นการแก้ปัญหาที่อยู่อาศัยให้กับผู้มีรายได้น้อย และในที่สุดเมื่อพระราชบัญญัติสภาองค์กรชุนชนมีผลบังคับใช้ในปี 2551 พอช.ก็มีภารกิจดูแลสนับสนุนให้มีการจัดตั้งสภาองค์กรชุมชนขึ้นทั่วประเทศ

จากพัฒนาการเรื่องกลุ่มออมทรัพย์ในชุมชน โครงการเมืองน่าอยู่และบ้านมั่นคงอย่างต่อเนื่องมากว่า 30 ปี นำไปสู่การดำเนินการเชื่อมโยงองค์กรชุมชนทั้งหลายเข้ากับองค์กรชุมชนที่หน่วยงานต่างๆ ไปจัดตั้งขึ้นตามกระแสการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี 2540 และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ฉบับที่ 9-10 ที่เน้นการพัฒนาคนเป็นหลักให้โยงใยเข้าด้วยกันเป็นสภาองค์กรชุมชน โดยมีสาระให้มาร่วมกัน วางแผนพัฒนาชุมชนโดยตัวชุมชนเอง ไปเชื่อมต่อกับหน่วยงานต่างๆ โดยมีกฎหมาย รองรับสถานภาพชัดเจน ผอ.สมสุข อธิบายว่า

"กรุงเทพฯ เป็นเมืองขนาดใหญ่มาก หน่วยงานกรุงเทพมหานคร เป็นหน่วยงานส่วนท้องถิ่นก็จริง แต่เวลาปฏิบัติ แล้วก็ทำเหมือนรัฐบาลส่วนกลาง คือหน่วย งานทำงานเพียงลำพัง ซึ่งก็ไม่ครอบคลุม ถ้าเปลี่ยนโครงสร้างงบประมาณกันใหม่ให้ประชาคมต่างๆ เข้าไปร่วมคิดร่วมทำงานมากขึ้น นี่คือโจทย์การบริหารเมืองสมัยใหม่ในต่างประเทศหน่วยงานบริหารส่วนท้องถิ่น จะบริหารงานร่วมกับประชาชน เพื่อให้ประชาชนบริหารพื้นที่ของเขาได้"

การบริหารของ กทม.ที่ผ่านมาเป็นโครงสร้างการจัดการในแนวดิ่ง หน่วยงานมีลักษณะเป็นผู้ให้บริการและประชาชนเป็นผู้รับบริการ ไม่มีการสร้างจิตสำนึกของ การเป็นเจ้าของเมืองร่วมกัน ภาระการบริหารจัดการจึงเป็นหน้าที่ของนักการเมือง ที่เป็นตัวแทนและข้าราชการประจำที่สังกัด หน่วยงาน เมื่อ พรบ.สภาองค์กรชุมชน ประกาศใช้ ทำให้เกิดการสร้างเครือข่ายร่วมบริหารจัดการภาคประชาชน กลายเป็น โครงสร้างบริหารที่มีลักษณะแนวราบ แม้ว่า จะไม่มีอำนาจที่จะให้คุณให้โทษหน่วยงาน ได้ แต่จะสร้างสำนึกประชาธิปไตยผ่านเวทีพัฒนาเมืองแบบมองภาพรวมด้วยกัน "ถ้าเราเปลี่ยนความสัมพันธ์ตรงนี้ ให้ทุกคนเห็นภาพรวมด้วยกัน แล้วช่วยกันทำงาน ซึ่งแน่นอนว่ายังมีงานที่เขตยังคงดำเนินการเองอยู่ต่อไป สภาองค์กรชุมชนจะกลายเป็นเครื่องมือของประชาธิปไตยสมัยใหม่ มันอาจจะล้ำยุคไป องค์กรชุมชน เหล่านี้เป็นกลุ่มออมทรัพย์ ซึ่งต่างจากกลุ่ม อื่นตรงที่ขึ้นมาจากประชาชน มันไม่ได้เกิด จากศูนย์ เพราะช่วงการพัฒนาที่ผ่านมา เกิดกลุ่มองค์กรขึ้นในที่ต่างๆ มากมายแล้วไม่สัมพันธ์กัน สภาองค์กรฯ จะโยงใยกลุ่มต่างๆ ให้มานั่งคุยกัน จะเกิดระบบการเมืองสมานฉันท์ที่จัดระบบตัวเอง"

คาดว่าภายใน 2 เดือนที่เปิดรับจดทะเบียน น่าจะจัดตั้งได้ถึง 1,000 ตำบล ทั่วประเทศ ส่วนระดับเมืองในเขตเทศบาล จะทำได้ยาก เนื่องจากมีระบบต่างๆ ของเทศบาลอยู่แล้ว สำหรับกรุงเทพฯ ทำได้ยากที่สุด เพราะมีขนาดใหญ่และมีความซับซ้อนของโครงสร้าง และผู้อำนวยการเขตมาจากการแต่งตั้ง มีกฎระเบียบที่จัดการพื้นที่เอง

"สำหรับชุมชนในกรุงเทพฯ ที่ พอช. ไปสร้างฐานเครือข่ายไว้นั้น เป็นชุมชนผู้มีรายได้น้อย ก็จะมองไม่เห็นภาพรวมทั้งหมด ขณะที่กรุงเทพฯ มีสัดส่วนของชนชั้นกลางมาก ซึ่งมีลักษณะเป็นส่วนบุคคล การทำสภาองค์กรชุมชน จะต้องมีกลุ่มคนหลากหลายเข้ามามีส่วนร่วม เรื่องสภาองค์กรชุมชนในกรุงเทพฯ ขณะนี้อาจจะไม่ไปกับระบบที่เป็นอยู่นัก แต่แนวทางนี้เป็นโลกประชาธิปไตยสมัยใหม่ ประชาชนต้องมีพื้นที่มากขึ้น เป็นผู้ขับเคลื่อนการพัฒนา ส่วนระบบเดิมถ้าไม่ปรับตัว ก็จะขัดแย้งมากขึ้นเรื่อยๆ ประชาธิปไตยไม่ใช่แค่การไปหย่อนบัตรอีกต่อไป โครงสร้างประชา ธิปไตยที่ผิด ได้เปิดช่องให้แสวงหาผลประโยชน์ โดยไม่สนใจแก้ปัญหาสังคม ทำให้ปัญหาซ้อนทับคาราคาซังจนเกิดวิกฤต"

สภาองค์กรชุมชนเป็นการเชื่อมโยงคนเข้ามาหากัน เพื่อก่อให้เกิด "อำนาจทางสังคม" เพราะฉะนั้นจะไม่ซ้ำซ้อนกับภารกิจใดๆ ที่มีมาก่อนหน้านี้ เป็นพัฒนา การชุมชนรากหญ้าในโลกสมัยใหม่ ซึ่งจะเปลี่ยนบทบาทชุมชนจากเป็นเพียงคนขี้บ่น ถึงปัญหาต่างๆ เอาแต่เรียกร้องและรอคอย บริการจากรัฐ มาเป็นผู้เสนอแผนงานที่อยากจะบริหารจัดการอนาคตของตัวเอง ร่วมงานและต่อรองกับหน่วยงานได้มากขึ้น และนี่คือการเมืองภาคประชาชนอย่างแท้จริง

"โลกสมัยใหม่การเมืองก็ต้องเป็นแบบใหม่ ที่ไม่ใช่การคิดบริหารงานแบบบริษัทอีกต่อไป การพัฒนาแนวทางนี้สอดคล้องกับธรรมชาติ ทันกับโลกสมัยใหม่ เพียงแต่ว่าต้องใช้พลังใหม่โยงกันอย่างสร้างสรรค์ มีความรับผิดชอบ มีความรู้ มีจิตสาธารณะ ตรงนี้ต้องอาศัยการจัดการสมัยใหม่ แม้จะปะทะกับระบบเก่าบ้าง แต่จะมีการคุยกันมากขึ้น ก็จะค่อยๆ หาทางออกไปได้เอง การจัดการของผู้บริหารที่ทำงานแบบเดิม 100% จะ ทำแบบนั้นอีกไม่ได้แล้ว ไม่มีอะไรที่จะไปหยุดยั้งพลังของภาคประชาชนได้อีกต่อไป ภาค องค์กรชุมชนจะเชื่อมโยงกันเอง โดยไม่ต้องรอผู้บริหารเมืองเลย

หน่วยงานท้องถิ่นถ้าเข้าใจแล้วมองภาพร่วมกันได้ จะเปลี่ยนแปลงอย่างเห็นได้ชัด เพราะกรุงเทพฯ มีทุนเดิมอยู่แล้ว และลักษณะของคนไทยก็เป็น "ทุนพื้นฐานที่ดีมาก"มีศักยภาพ ประนีประนอม มองเชิงบวก ปรับตัวเร็ว เพียงแค่เสริมการจัดการให้เกิดมิติที่เป็นกลุ่มองค์กร และการจัดการแบบประชาธิปไตยสมัยใหม่ เปิดพื้นที่ให้มีการพัฒนาไป ด้วยกัน เราจะเห็นพลังการพัฒนาที่มีขนาดใหญ่ ทั้งด้านสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม"

ความหวังดีที่ติดกรอบ...ต้องทบทวน

สมพงษ์ พัดปุย เลขาธิการมูลนิธิพัฒนาพื้นฐาน อีกทั้งยังเป็นที่ปรึกษาสมาคมอบต.แห่งประเทศไทยและสภาองค์กรชุมชน เขตกรุงเทพมหานคร และเคยเป็นหนึ่งในทีม ที่ปรึกษาสมัย ดร.พิจิตต รัตตกุล เป็นผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ในปี พ.ศ.2539-2543 ซึ่งเป็นแนวการพัฒนาเรื่องประชาคมในเขตกรุงเทพมหานครขึ้นเป็นครั้งแรก จากประสบการทำงานกับชุมชนในเขตกรุงเทพมหานครมากว่า 30 ปี และมีโอกาสได้คลุกคลีงานร่วมกับการปกครองส่วนท้องถิ่นระดับ อบต.เกือบทั่วประเทศมากว่า 10 ปี เขามีข้อคิดเห็นที่น่าสนใจว่า "เลือกตั้งผู้ว่าฯ ที ก็ไม่มีความเปลี่ยนแปลงได้จริง แต่ตอนนี้กำลังมีความท้าทายใหม่ๆ เกิดขึ้นคือ ชาวบ้านจะไม่ยอมเหมือนแต่ก่อน สมัยช่วยอดีตผู้ว่าฯ ดร.พิจิตต รัตตกุล ผมก็เป็นตัวตั้งตัวตีให้เกิดประชาคม แต่วันนี้ประชาคมแทบจะสูญสลาย ตอนนี้ พ.ร.บ.สภาองค์กรชุมชนกำลังจะทำให้เกิดลักษณะนั้นฟื้นขึ้นมาใหม่ เพื่อให้คนได้มาคุยกัน"

ในวันนี้กลไกการบริหารจัดการเมือง ตามไม่ทันสภาพเมืองที่ขยายอย่างรวดเร็ว โครงสร้างการบริหารของ กทม. ต่ำที่สุดคือเขต ซึ่งมีขนาดใหญ่เกินไป แล้วชาวบ้านก็หลากหลาย การจัดการดูแลและการแก้ไขปัญหาจึงไม่ทั่วถึง การเกิดขึ้นของสภาองค์กรชุมชนเพื่อมาอุดช่องว่างดังกล่าว

ในอดีตเคยมีการจัดตั้งในลักษณะนี้แต่เรียกชื่อต่างออกไปว่า ประชาคม ประชาสังคม ประชารัฐ หรือธรรมรัฐ แต่หัวใจคือ "ชาวบ้านเกิดสำนึก...ความเป็นเจ้าของ" ทำให้เกิดวัฒนธรรมการถกเถียงพูดคุยกัน เป็นประชาธิปไตยระดับรากฐานซึ่งเห็นตัวจับต้องได้ไม่ใช่ระบบตัวแทนที่ไปหย่อนบัตรลงคะแนน แล้วมอบอำนาจจัดการให้ แม้ดูเหมือนสภาองค์กรชุมชน จะเป็นทางออกในการบริหารงานในกรุงเทพมหานครได้ แต่ก็มีข้อจำกัดและอุปสรรครออยู่

"เรื่องสภาองค์กรชุมชนนั้น เป็นเหมือนทั้งใช่และไม่ใช่ทางออกในวันนี้ พวกเราตั้งแต่นักวิชาการ ผู้บริหาร กทม. ชาวบ้าน เหมือนคนหลงป่ากันทั้งหมด ไม่เห็นภาพรวม ไม่เห็นจุดเปลี่ยน ถ้าเรายังยืนอยู่ในกรอบนักผังเมือง นักบริหารเมือง นักการเมือง ก็จะหลงไป แล้วไม่เข้าใจ ยิ่งนักกฎหมายยิ่งไม่เข้าใจใหญ่ เขาจะเข้าใจกันเองในหมู่คนที่รู้เรื่องกัน คนอื่นไม่เข้าใจด้วย ทุกคนติดกรอบที่สร้างขึ้นเอง ติดอยู่ในตัวเอง กฎหมายไทยก็เกิดด้วยเหตุนี้และคิดกันว่า "เมื่อใช้จริงก็จะปรับตัวไปเอง" ก็เลยเกิดปรากฏการณ์ กฎหมายกว่า 200 ฉบับ ไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ แต่มีคนพยายามทะลุกรอบ ทางออก คือต้องเชื่อมมิติกันให้ครอบมิติ หลากหลายแล้วมีความยืดหยุ่น"

เขาเสนอทางออกว่าต้องทบทวนถึงเนื้อแท้อย่างเข้าใจ โดยไม่ติดที่กรอบกฎหมาย หรือมุมส่วนตัวของแต่ละคน

"ถามว่าเราเข้าใจเรื่องที่เกิดขึ้นจริงจากทุกฝ่ายตรงกันหรือเปล่า เราจะยุ่งเหยิงตรงที่จะแก้กฎ กทม.ก็ไม่ได้ จะยุบจะห้ามก็ยิ่งไม่ได้ใหญ่ มันเหมือนวัวพันหลัก ปัญหาไม่ได้อยู่ที่กฎหมาย แต่อยู่ที่วิธีคิด จะทำให้ชุมชนเข้มแข็งได้หรือไม่ ถ้าเรายอมรับความจริง ว่า...ชุมชนนี้ เขาเป็นอย่างนี้ เรายอมให้ชาวบ้านเป็นตัวหลักไหม ถ้ายอมจะเริ่มคลี่คลาย แต่ทุกคนจะขมขื่นที่ต้องเปลี่ยน...กลไกการทำงานของวันนี้ คือ กลไกของการเปลี่ยนแปลง

ถ้าสภาองค์กรชุมชนจัดตั้งแล้ว กลุ่มที่กระทบมากที่สุด คือ ข้าราชการ เพราะเปลี่ยนยาก ทั้งระบบคน ระบบความคิด กฎหมาย และการบริหารจัดการภายในองค์กร ทั้งที่ชาวบ้านไม่มีอำนาจโดยกฎหมายไปบังคับข้าราชการ แต่อำนาจมาจากการมาประชุมกัน แล้วไม่รองบประมาณรัฐ มันคือ "อำนาจจริง" แต่นักการเมืองจะเปลี่ยนเร็ว แล้วอะไรจะทำให้ กทม.คลี่คลาย ดูเหมือนจะเป็นเรื่อง ข้อมูลหรือแผนใช่ไหม เลิกคิดไปได้เลย นโยบายยิ่งไม่มีความเป็นจริง ตอนนี้ กทม. เหมือนขนมชั้น 4 ชั้น ชั้นแรกมีผู้ว่าฯ เป็น ฝ่ายบริหาร ชั้น 2 คือ สภา ชั้น 3 คือ ข้าราชการประจำ และชั้นที่ 4 คือ ชาวบ้าน คนทั้ง 4 กลุ่มนี้ไม่เคยคุยกันอย่างเท่าเทียม อย่างเปิดใจ แต่กระแสโลกไปแล้ว"

ผลที่ได้จากการมีสภาองค์กรชุมชน เขาเชื่อว่าจะสร้างวัฒนธรรมใหม่ให้คนหวังพึ่งตัวเองบนฐานความจริง

"การที่ชาวบ้านมาประชุมกันบ่อยๆ มันเกิดวัฒนธรรมใหม่ขึ้นมาในวงชาวบ้าน คุมกันเอง ไม่ต้องใช้กฎหมาย มันอยู่กันได้ กฎหมายหรือองค์กรคือโครงสร้างจะดีอย่างไรถ้าไม่ยืดหยุ่นให้เข้ากับคนใช้ มันก็เป็นไปไม่ได้ เนื้อหาของสภาองค์กรชุมชนคือการมีส่วนร่วม โดยสอดคล้องกับ กทม. และบรรยากาศในแต่ละท้องถิ่น เป็นการใช้เชิงวัฒนธรรม ในประเทศไทยมีแต่ตำรา แต่ไม่ใช่ความรู้ ความรู้ในที่นี้คือ รู้กฎธรรมชาติ รู้ไหมว่า สลัม 1,700 ชุมชน หรือ กทม.มีธรรมชาติอย่างไร ถ้าไม่รู้ก็ร่างกฎหมายไปเรื่อยๆ ชาวบ้านที่มาประชุม เพื่อจัดตั้งสภาองค์กรชุมชน เริ่มจะเข้าใจว่าต้องเริ่มจากตัวเอง ยอมรับกัน ร่วมมือแล้วก็สร้างความรู้ ต้องใช้เวลาแต่มันไม่มีทางเลือก คุณต้องทำ"

กลับสู่หน้าหลัก

ผลงานนี้ ใช้สัญญาอนุญาตของครีเอทีฟคอมมอนส์แบบ แสดงที่มา-ไม่ใช้เพื่อการค้า-ไม่ดัดแปลง 3.0 ประเทศไทย