ร่างพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยฉบับใหม่ ซึ่งรัฐบาลนำเสนอให้รัฐสภาพิจารณา กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีหน้าที่ในการรักษาเสถียรภาพของราคา (Price Stability) นอกเหนือจากหน้าที่อื่นๆ นับเป็นครั้งแรก ที่มีการมอบหน้าที่ความรับผิดชอบเกี่ยวกับเป้าหมายนี้อย่างชัดเจน (Target Assign-ment) กฎหมายฉบับปัจจุบัน คือ พระราชบัญญัติธนาคาร แห่งประเทศไทย พ.ศ.2485 กำหนดหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทยใน การรักษาเสถียรภาพของราคาอย่างคลุมเครือ โดยที่ไม่มีบทบัญญัติโดยตรง เกี่ยวกับการรักษาเสถียรภาพของราคา หากแต่มีบทบัญญัติ ที่กล่าวถึงหน้าที่ การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และเสถียรภาพทางการเงิน ซึ่งมีความหมายครอบคลุมกว้างขวาง

ในอดีตกาล เมื่อระบบเศรษฐกิจไทยเผชิญปัญหาเงินเฟ้ออย่างรุนแรง กระทรวงพาณิชย์มักเป็นเป้าแห่งการวิพากษ์ ในฐาน ที่ไม่สามารถควบคุมราคา สินค้าให้อยู่ในระดับอันสมควร สาธารณชนไม่เคยโจมตีธนาคารแห่งประเทศ ไทย ที่ไม่สามารถควบคุมเงินเฟ้อได้ ทั้งๆ ที่เงินเฟ้อเป็นปรากฏการณ์ทางเศรษฐกิจมหภาค หาใช่ปรากฏการณ์ทางเศรษฐกิจจุลภาคไม่ หากร่างกฎหมายธนาคารแห่งประเทศไทยฉบับใหม่ผ่านรัฐสภา และธนาคารแห่งประเทศ ไทยถูกกำหนดให้มีหน้าที่ในการรักษาเสถียรภาพของราคาอย่างชัดเจน ย่อมมีความหมายว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยแอ่นอกรับผิดชอบเป้าหมายการรักษาเสถียรภาพของราคา ต่อแต่นี้ไป หากเกิดปัญหาเงินเฟ้อเ งินฝืด ธนาคารแห่งประเทศไทยมิอาจรอดพ้นจากความรับผิดไปได้

ด้วยเหตุ ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยดำเนินการแก้ไขกฎหมาย เพื่อทำ หน้าที่ด้านการรักษาเสถียรภาพของราคา ธนาคารแห่งประเทศไทยตัดสินใจเลือก Inflat ion Targeting เป็นยุทธวิธีในการทำหน้าที่ดังกล่าวนี้

ในด้านหนึ่ง ฝ่ายวิชาการ ( ซึ่งบัดนี้เปลี่ยน ชื่อเป็นฝ่ายนโยบายการเงิน) ได้รับมอบหมายให้ศึกษาวิจัยเรื่อง Inflation Targeting โดยเสนอผลงานวิจัย ในการสัมมนาวิชาการประจำปี (BOT Symposium) ในเดือนมกราคม 2543 นับเป็นครั้งแรกในรอบสองทศวรรษ ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดวาระการวิจัย (Research Agenda) ที่ชัดเจน และนับเป็นครั้งแรกอีกเช่นกัน ที่ธนาคารแห่งประเทศไทย "รับฟัง" ความเห็นของนักวิชาการนอกวังบางขุน พรหมเกี่ยวกับการดำเนินนโยบายการเงิน

ในอีกด้านหนึ่ง ธนาคารแห่งประเทศไทยรณรงค์ประชาสัมพันธ์เรื่อง Inflation Targeting ทั้งทางหน้าหนังสือพิมพ์ วิทยุ และโทรทัศน์ รวมทั้งว่า จ้างบริษัทประชาสัมพันธ์ให้โฆษณาผลงานของธนาคารแห่งประเทศไทยด้วย

ธนาคารแห่งประเทศไทยฝากความหวังไว้กับ Inflation Targeting อย่างมาก โดยหวังว่า Inflation Ta rgeting จะช่วยฟื้นคืนศรัทธาของมหาประชาชน ที่มีต่อธนาคารแห่งประเทศไทย

แม้ว่าการรักษาเสถียรภาพของราคาถือเป็นหน้าที่ของรัฐบาลหรือ ธนาคารกลางเป็นเวลายาวนาน อย่างน้อยที่สุดในช่วงหลังสงคราม โลกครั้ง ที่สอง แต่ Inflation Targeting มีอายุเพียงทศวรรษเศษเท่านั้น เริ่มด้วยประเทศนิวซีเแลนด์ ที่ปฏิรูปธนาคารกลางในปี 2532 ด้วยการตรา Reserve Bank of New Zealand Act of 1989 ตามกฎหมายฉบับดังกล่าว ธนาคารกลาง แห่งประเทศนิวซีแลนด์มีหน้าที่ในการรักษาเสถียรภาพราคา และผู้ว่าการธนาคารกลางมีพันธะในการทำหน้าที่นี้

ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศนิวซีแลนด์มีฐานะเป็นลูกจ้างของรัฐบาล โดยมีสัญญาการจ้างงานเป็นลายลักษณ์อักษร (Explicit Contract) สัญญาการจ้างงานสร้างเงื่อนไขการจ้างงานผูกพันกับผลปฏิบัติการ (Performance Contract) หากผลงานดี ก็จะมีการต่ออายุสัญญาการจ้างงาน แต่ถ้าผลงานไม่ดี ผู้ว่าการฯ ก็ต้องออกจากตำแหน่ง

ผู้ว่าการฯ ต้องเจรจากับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในการกำหนดมูลค่าของเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อ และมีหน้าที่ต้องรักษาเสถียรภาพของราคา มิให้เกินเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อ ที่กำหนด หาก ภาวะเงินเฟ้อเป็นไปตามเป้าหมาย ก็ถือว่าผู้ว่าการฯ มีผลงานดี หากอัตราเงินเฟ้อสูงกว่าเป้าหมาย ก็ถือ ว่าผลงานไม่ดี อย่างไรก็ตามความล้มเหลวในการรักษาเสถียรภาพราคาในบางกรณีมิใช่ความผิดของธนาคารกลาง ในการนี้ ธนาคารกลางมีหน้าที่เสนอรายงานภาวะเงินเฟ้อ หรือ Inflation Report เพื่ออธิบายว่า เหตุใดภาวะ เงินเฟ้อในช่วงเวลา ที่ผ่านมาจึงเป็นไปตามเป้าหมาย หรือในกรณีกลับกันไม่เป็นไปตามเป้าหมาย ในบางกรณี ความล้มเหลวในการควบคุมเงินเฟ้อ เกิดจากการใช้นโยบายงบประมาณขาดดุล ซึ่งอยู่นอกอำนาจธนาคารกลาง

ความสำเร็จของนิวซีแลนด์ในการปฏิรูปธนาคารกลางทำให้ประเทศอื่นๆ เอาอย่าง แต่ดูเหมือนว่าจะไม่มีประเทศใด ที่รับระบบการทำสัญญาว่าจ้างผู้ว่าการฯ โดยชัดแจ้ง (Explicit Contract) ส่วนใหญ่ใช้ ระบบสัญญาโดยนัย (Implicit Contract) โดยไม่มีสัญญา ที่เป็นลายลักษณ์อักษร อังกฤษรับระบบ หลังนี้ แม้ว่าหลายต่อหลายประเ ทศแสดงเจตจำนงในการเดินบนเส้นทาง Inflation Targeting แต่มีเพียง 7 ประเทศเท่านั้น ที่เดินบนเส้นทางนี้อย่างเต็ม รูปแบบ ได้แก่ นิวซีแลนด์ (2533) แคนาดา (2534) สหราชอาณาจักร (2535) สวีเดน (2536) ฟินแลน ด์ (2536) ออสเตรเลีย (2536) และ สเปน (2537) ธนาคารแห่งประเทศไทยตัดสินใจ ที่จะเดินไปสมทบกลุ่มประเทศ ดังกล่าวนี้

อย่างไรก็ตาม เมื่อเปรียบเทียบสังคมเศรษฐกิจไทยกับประเทศ ที่ดำเนิน นโยบาย Inflation Targeting ทั้งเจ็ด จะเห็นความแตกต่างสำคัญอย่างน้อย 3 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก ประเทศ ที่เลือกใช้นโยบาย Inflation Targeting ล้วนแล้ว แต่เป็นประเทศ ที่มีปัญหาเงินเฟ้อรุนแรง และเรื้อรัง ซึ่งกระทบต่อผลปฏิบัติการทางเศรษฐกิจ (Economic Performance) ด้านอื่นๆ ด้วยเหตุดังนี้ การแก้ปัญหาเงินเฟ้อจึงมีความจำเป็นเร่งด่วน แต่ในกรณีของไทย อัตราเงินเฟ้อโดย ทั่วไปอยู่ในระดับต่ำ ผลปฏิบัติการด้านการรักษาเสถียรภาพราคาค่อนข้างดี ปัญหาเงินเฟ้อ ที่เกิดจากปัจจัยด้านอุปสงค์ (Demand Inflation) ไม่ค่อยปรากฏเงินเฟ้อ ที่เป็นปัญหาร้ายแรงเกิดจากปัจจัยด้านอุปทาน (Supply Inflation) โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัจจัยด้านอุปทานภายนอกประเทศ (External Supply Shock) อันได้แก่วิกฤติการณ์น้ำมัน เมื่อระบบเศรษฐกิจไทยเผชิญปัญหาเงินเฟ้อ ที่เกิดจากปัจจัยด้านอุปทาน การแก้ไขปัญหาทำได้ยากยิ่ง เพราะ การบริหารอุปสงค์มวลรวม (Demand Management) ไม่ช่วยแก้ปัญหา เนื่องเพราะต้นตอของปัญหาอยู่ ที่ปัจจัยด้านอุปทาน มิใช่ปัจจัยด้านอุปสงค์ ส่วนการบริหารอุปทานมวลรวม (Supply Management) ไม่เพียงแต่ เศรษฐศาสตร์ยังไม่มีคำตอบ ที่ชัดเจนเท่านั้น หากยังกินเวลายาวนานอีกด้วย ในเมื่อเงินเฟ้อมิใช่ปัญหาร้ายแรง และเรื้อรังของระบบเศรษฐกิจไทย จึงไม่มีเหตุผลที่ธนาคารแห่งประเทศไทยจะดำเนินนโยบาย Inflation Targeting นอกจากนี้ หากเงินเฟ้อ เกิดจากวิกฤติการณ์น้ำมัน ธนาคารแห่งประเทศไทยก็ไม่มีปัญญาแก้ปัญหา

ประการที่สอง ประเทศ ที่เลือกใช้นโยบาย Inflation Targeting มักจะให้ธนาคารกลางรับผิดชอบหน้าที่การรักษาเสถียรภาพราคาเพียงอย่างเดียว การให้ธนาคารกลางมีหน้าที่อันหลากหลาย อาจขัดต่อการทำหน้าที่การ รักษาเสถียรภาพราคาได้ แม้ธนาคารแห่งประเทศไทยตั้งจิตแน่วแน่ในการดำเนินนโยบาย Inflation Targeting แต่ร่างกฎหมายธนาคารแห่งประเทศไทยฉบับใหม่ ยังคงกำหนดให้มีหน้าที่อันหลากหลาย ทั้งการควบคุม และกำกับสถาบันการเงิน (Prudential Supervision) การเป็นแหล่งเงินกู้สุดท้ายของสถาบันการเงิน (Lender of Last Resort) และการเป็นนายธนาคารของรัฐบาล หน้าที่เหล่านี้ล้วนมีช่องโอกาส ที่ขัดต่อการทำหน้าที่ควบคุมภาวะเงินเฟ้อทั้งสิ้น คำถามพื้นฐานมีอยู่ว่าในยาม ที่มีความขัดแย้งระหว่างหน้าที่ธนาคารแห่งประเทศไทยจะเลือกหน้าที่ใดเป็นหน้าที่หลัก

ประการที่สาม ประเทศ ที่เลือกใช้นโยบาย Inflation Targeting ล้วน แล้วแต่มีระบบสวัสดิการสังคม ซึ่งให้หลักประกันความมั่นคงขั้นต่ำแก่ ประชาชน (Safety Net) รายจ่ายในด้านสวัสดิการสังคมล้วนแล้วแต่สูงกว่า 30% ของรายจ่ายรวมของรัฐบาล ในขณะที่รัฐบาลไทยใช้จ่ายในด้านนี้เพียง 3% การควบคุมเงินเฟ้อก่อให้เกิดต้นทุน ที่เรียกว่า Cost of Disinflation เมื่อ รัฐบาลกดอัตราเงินเฟ้อให้ต่ำลง การว่างงานจะเพิ่มขึ้น การว่างงานจึงเป็นต้นทุนของการกดอัตราเงินเฟ้อ ผู้ที่ว่างงานจึงเป็นผู้เสียสละ เพื่อให้ระบบเศรษฐกิจมีอัตราเงินเฟ้อต่ำลง อัตราส่วนการเสียสละ (Sacrifice Ratio) ในบางประเทศสูงถึง 5% กล่าวคือ การลดอัตราเงินเฟ้อลง 1% จะทำให้การว่างงานเพิ่มขึ้น 5% ประเทศ ที่เลือกใช้นโยบาย Inflation Targeting จึงต้องจัดระบบสวัสดิการสังคม เพื่อช่วยเหลือคนว่างงาน ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อม แต่ในกรณีของไทยหาได้มีระบบเช่นนี้ไม่

ธนาคารแห่งประเทศไทยกำลัง "หน้ามืด" มองเห็น Inflation Targeting เป็น "ยาวิเศษ" ที่จะฟื้นคืนความน่าเชื่อถือของตนเอง (Credibility) หาได้ สำเหนียกว่าความน่าเชื่อถือเกิดจากเหตุปัจจัยนานัปการ มิได้เกิดจากความ สำเร็จในการดำเนินนโยบายเพียงโสดเดียว ในประการสำคัญ ธนาคารแห่ง ประเทศไทยกำลังดำเนินนโยบายแก้ "ปัญหา" ในสิ่งที่มิได้เป็นปัญหา