AMAKUDARI

โดย สมศักดิ์ ดำรงสุนทรชัย
นิตยสารผู้จัดการ( กรกฎาคม 2550)


กลับสู่หน้าหลัก

การเข้าดำรงตำแหน่งผู้บริหารในองค์กรธุรกิจเอกชน หรือแม้กระทั่งวิสาหกิจของรัฐ โดยบรรดาข้าราชการที่เกษียณอายุ อาจเป็นภาพที่ปรากฏให้เห็นได้ทั่วไปในหลายประเทศ แต่สำหรับญี่ปุ่นซึ่งพยายามปฏิรูประบบราชการ กรณีดังกล่าวกำลังกลายเป็นประเด็นแหลมคมที่กำลังส่งผลต่อวิถีปฏิบัติในอนาคต

กลไกของระบบที่เรียกว่า amakudari เกิดจากข้อเท็จจริงที่ว่าระบบราชการของญี่ปุ่น มีลักษณะเป็นคอขวดที่ทำให้ข้าราชการระดับสูงจำนวนไม่น้อย ไม่สามารถขยับปีนขึ้นสู่ตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดในองค์กรได้

ข้าราชการระดับสูง ซึ่งพลาดหวังจาก การก้าวขึ้นสู่จุดสูงสุดเหล่านี้ต่างได้รับข้อเสนอ ให้เกษียณอายุจากราชการก่อนกำหนดและเข้ารับตำแหน่งในองค์กร หรือบรรษัทเอกชน ที่เกี่ยวเนื่องกับหน่วยงานที่พวกเขาคุ้นเคย

Amakudari ซึ่งมีความหมายตามตัวอักษรว่า "descent from heaven" หรือ สืบสายมาจากสรวงสวรรค์ บ่งบอกนัยความเป็นไปของแบบวิถีปฏิบัติในกรณีดังกล่าวได้เป็นอย่างดี

เพราะองค์กรธุรกิจเหล่านี้ต่างได้อาศัย และแสวงประโยชน์จากเครือข่ายความสัมพันธ์ ของเหล่า amakudari ในฐานะที่เป็นหลักประกันในการประกอบธุรกิจ ไม่ว่าจะในรูปของการสมยอมการประมูลในโครงการของรัฐ หรือการหลีกเลี่ยงข้อกำหนดและเงื่อนไขของทางราชการ

นอกจากนี้กรณีดังกล่าวยังเป็นประหนึ่ง กลไกที่หล่อเลี้ยงให้ระบบพรรคราชการ ดำเนินไปภายใต้ความเข้มแข็งของระบบอุปถัมภ์อย่างยากที่จะปฏิเสธ

ความฉ้อฉลที่สืบเนื่องมาจากผู้สืบสาย มาจากสรวงสวรรค์เหล่านี้ได้รับการเปิดเผยขึ้นออกสู่สาธารณะเป็นระยะ มาตั้งแต่ช่วงทศวรรษ 1990

ไม่ว่าจะเป็นเรื่องอื้อฉาวในแวดวงธุรกิจ ก่อสร้างในปี 1993 ที่นอกจากจะมีบริษัทผู้รับเหมาก่อสร้างและข้าราชการจำนวนมาก มีส่วนร่วมพัวพันการฉ้อฉลในการประมูลงานของรัฐแล้ว

กรณีดังกล่าวยังมีนักการเมืองระดับสูง ของ LDP ถูกตัดสินจำคุกด้วยความผิดฐานหลีกเลี่ยงภาษี จากเงินที่ได้รับจากบริษัทผู้รับเหมาเหล่านี้ด้วย

ขณะที่กรณีอื้อฉาวว่าด้วยสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย ในปี 1996 ส่งผลให้เกิดภาวะหนี้เสียในระบบการเงินมากถึง 6 ล้านล้านเยน

ผลสืบเนื่องจากความเลวร้ายที่เกิดขึ้น จากระบบและกลไกของพรรคราชการดังกล่าวนี้ได้เปิดโอกาสให้นักการเมืองที่มีแนวนโยบายปฏิรูปได้รับความนิยมและก้าวขึ้นสู่อำนาจในเวลาต่อมา

Junichiro Koizumi เมื่อครั้งยังดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และมีธงนำอยู่ที่การปฏิรูประบบราชการ ถึงกับประกาศในช่วงกลางปี 2002 ว่าวิถีปฏิบัติแบบ amakudari จะต้องยุติและหมดไปจากสังคมญี่ปุ่น

พร้อมกับระบุว่า amakudari เป็นมูลเหตุและต้นตอของความฉ้อฉลที่แผ่ปกคลุม ทั้งในระบบธุรกิจและระบบการเมือง

แต่ดูเหมือนว่าภารกิจของ Junichiro Koizumi ที่จะขจัดช่องทางในการเอื้อประโยชน์ และฉ้อฉลของพรรคราชการดังกล่าวกลายเป็นเพียง "งานที่ยังทำไม่เสร็จ"

ขณะที่ปัญหาการฉ้อฉลในระบบราชการของญี่ปุ่นในห้วงเวลาปัจจุบัน กลายเป็นประเด็นร้อนสำหรับสังคมการเมืองญี่ปุ่น ที่ส่งผลต่อคะแนนนิยมของรัฐบาล Shinzo Abe อย่างหนักด้วย

ความผิดพลาดของการจัดเก็บข้อมูล และความบกพร่องในการจ่ายเงินผลประโยชน์ ตอบแทนตามระบบเงินบำนาญ (pension) ซึ่งอยู่ภายใต้การดูแลของ Social Insurance Agency (SIA) ถูกเปิดเผยออกมา โดยยังไม่สามารถหาผู้รับผิดชอบได้อย่างจริงจัง

ทั้งที่กรณีดังกล่าวเกี่ยวเนื่องกับประชาชน ที่อาจไม่ได้รับผลตอบแทนตามที่ควรจะได้จากระบบบำนาญนี้ในจำนวนมากถึง 50 ล้านราย

แต่ผู้บริหารระดับสูงของ SIA ต่างผันตัวเข้าสู่องค์กรหรือบรรษัทที่เกี่ยวข้องพร้อมกับเก็บเกี่ยวผลตอบแทนทางการเงินขนาดใหญ่อย่างต่อเนื่อง กลายเป็นประเด็นคำถามว่าด้วยมาตรฐานทางจริยธรรมของข้าราชการอย่างไม่อาจเลี่ยง

ขณะเดียวกันความฉ้อฉลของ Japan Green Resources Agency (J-Green) ซึ่งนำไปสู่การกระทำอัตวินิบาตกรรมของ Toshikatsu Matsuoka รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตร ป่าไม้ และการประมงของญี่ปุ่น เมื่อปลายเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา กลายเป็นประเด็นที่ฉุดลากคะแนนนิยมของรัฐบาล Shinzo Abe ให้ดำดิ่งลดต่ำลงอย่างต่อเนื่อง

ท่ามกลางกระแสความนิยมที่ตกต่ำดังกล่าว รวมถึงเงื่อนเวลาของกำหนดการเลือกตั้งวุฒิสภาที่กำลังเคลื่อนใกล้เข้ามา ส่งผลให้รัฐบาลของ Shinzo Abe พยายามเร่งนำเสนอมาตรการที่เป็นรูปธรรมและสอดรับกับแนวนโยบายหลักว่าด้วย Beautiful Japan ที่ได้ประกาศมาก่อนหน้านี้

กระนั้นก็ดี Beautiful Japan ซึ่งมุ่งเน้นการสร้างเสริมคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นของประชาชน ภายใต้รายละเอียดปลีกย่อยของแนวนโยบายที่ครอบคลุม ถึง 155 โครงการ ใน 4 มิติ ยังเป็นเพียงนโยบายระยะยาวที่ไม่เอื้อต่อสถานการณ์และ ความรู้สึกของประชาชนในปัจจุบัน

Shinzo Abe พยายามที่จะเสนอร่างกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูประบบการบริหารราชการฝ่ายพลเรือน โดยมีจุดเน้นอยู่ที่การจัด ตั้งคลังทรัพยากรบุคคล (human resources bank) ขึ้นเป็นองค์กรในกำกับของสำนักนายกรัฐมนตรี เพื่อเป็นกลไกในการแก้ปัญหา ความฉ้อฉลในระบบราชการที่เกิดจาก amakudari

ความพยายามของ Shinzo Abe ในกรณีดังกล่าวได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง ในลักษณะที่เป็นเพียงมาตรการเพื่อแสวงหาแรงสนับสนุนจากประชาชน สำหรับการเลือกตั้งวุฒิสภาในเดือนกรกฎาคม นี้มากกว่าจะมุ่งแก้ปัญหาพื้นฐานอย่างจริงจัง

ขณะเดียวกันกรณีดังกล่าวยังเป็นประหนึ่งการถ่ายโอนความผิดทั้งปวงให้กับระบบราชการ โดยที่นักการเมืองไม่ต้องร่วมรับผิดชอบใดๆ

ข้อเท็จจริงที่น่าสนใจประการหนึ่งอยู่ที่ ร่างกฎหมายปฏิรูประบบราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นว่าด้วย amakudari ที่เสนอ โดยพรรคร่วมรัฐบาล (LDP และ New Komeito) มีแนวโน้มที่จะประนีประนอมกับกลไกของพรรคราชการมากกว่าร่างที่เสนอโดยพรรคฝ่ายค้าน (DPJ : MINSHUTO) อย่างชัดเจน

เพราะในขณะที่ร่างกฎหมายของรัฐบาลมุ่งที่จะจัดตั้งคลังทรัพยากรบุคคล เพื่อเป็นประหนึ่งหน่วยงานนายหน้าในการคัดเลือกและจัดหาข้าราชการเข้าสู่องค์กรธุรกิจต่างๆ ภายใต้ช่องว่างของเงื่อนเวลาต้องห้ามหลังเกษียณเพียง 2-3 ปี

พรรคการเมืองฝ่ายค้านกลับไม่เห็นด้วยกับการจัดตั้งหน่วยงาน เพื่อให้รัฐทำหน้าที่ เป็นนายหน้าจัดหา amakudari เสียเอง

ขณะเดียวกัน ร่างกฎหมายของ DPJ ยังระบุให้ข้าราชการที่เกษียณอายุจะต้องมีช่วงห่างของเวลา ก่อนเข้ารับตำแหน่งในองค์กรธุรกิจหรือแม้กระทั่งองค์กรไม่แสวงผลกำไร (nonprofit organization : NPO) ที่เกี่ยวข้อง หรือสัมพันธ์กับหน่วยงานของข้าราชการเหล่านี้เป็นเวลานานไม่น้อยกว่า 5-10 ปี

เงื่อนเวลาต้องห้ามที่ทอดยาวตามร่างของ DPJ ดูจะเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้การสำแดงบทบาทและอิทธิพลสำหรับการฉ้อฉลของข้าราชการเหล่านี้เป็นไปได้ยากยิ่งขึ้น

ท่วงทำนองของ LDP ที่มีลักษณะละล้าละลังในกรณีดังกล่าว ในด้านหนึ่งเกิดขึ้นจากข้อเท็จจริงที่ว่า พรรค LDP เอง เป็นพรรคการเมืองที่ครองอำนาจรัฐมาอย่างต่อเนื่องยาวนานกว่าพรรคการเมืองใดในญี่ปุ่น และมีส่วนเกี่ยวพันอย่างสำคัญต่อกรณีของความเป็นไปของระบบราชการญี่ปุ่นอย่างยากจะปฏิเสธ

บางทีกรณีว่าด้วย amakudari หรือ ผู้สืบสายจากสรวงสวรรค์นี้ อาจเป็นเพียงยอด ของภูเขาน้ำแข็งที่โผล่พ้นน้ำ ท่ามกลางหินโสโครกที่ซ่อนตัวและสั่งสมความอัปลักษณ์อยู่อย่างลับตา

ซึ่งความมุ่งหมายของ Shinzo Abe ที่จะสร้างเสริมให้เกิด Beautiful Japan อาจต้องอาศัยความกล้าหาญและเครื่องมือที่มีพลานุภาพในการรื้อสร้างมากกว่าร่างกฎหมายปฏิรูประบบราชการฉบับนี้

กลับสู่หน้าหลัก

Creative Commons License
ผลงานนี้ ใช้สัญญาอนุญาตของครีเอทีฟคอมมอนส์แบบ แสดงที่มา-ไม่ใช้เพื่อการค้า-ไม่ดัดแปลง 3.0 ประเทศไทย



(cc) 2008 ASTVmanager Co., Ltd. Some Rights Reserved.