ธนาคารแห่งประเทศไทยกำลังเร่งรุดปฏิรูปองค์กร ฟื้นคืนความน่าเชื่อถือ (Credibility) ของตนเอง ทั้งนี้ด้วยการยกเครื่ององค์กร แก้กฎหมาย และปรับบทบาทหน้าที่ โดยที่การจำกัดบทบาทเฉพะด้านการรักษาเสถียรภาพของราคา และการกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ (Inflation Targeting) เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการฟื้นคืนความน่าเชื่อถือดังกล่าวนี้

แม้ว่าการจัดองค์กรมีความสำคัญต่อประพฤติกรรม (Conduct) ของผู้คนภายในองค์กร และต่อผลปฏิบัติการ (Performance) ขององค์กร แต่การเปลี่ยนแปลงการจัดองค์กรแต่เพียงอย่างเดียว มิอาจนำมา ซึ่งการปฏิรูปสถาบันอย่างสำคัญได้ จำเป็นต้องให้ข้อพิจารณาแก่ปัจจัยอื่นๆ ด้วย

"สถาบัน" (Institution) ตามความหมายของสำนักเศรษฐศาสตร์สถาบันสมัยใหม่ (New Institutional Economics) ประกอบด้วยองค์กร (Organization) และกติกาการเล่นเกม (Rules of the Game) ขององค์กร และ ภายในองค์กร ในยาม ที่พิจารณาปฏิรูปสถาบัน จะพิจารณาเฉพาะแต่การเปลี่ยนแปลงการจัดองค์กร ย่อมไม่เป็นการเพียงพอ จำเป็นต้องพิจารณาการเปลี่ยนแปลงกติกาการเล่นเกมควบคู่ไปด้วย

"กติกาการเล่นเกม" มีทั้ง ที่เป็นลายลักษณ์อักษร และไม่ปรากฏลายลักษณ์อักษร ส่วน ที่เป็นลายลักษณ์อักษรปรากฏในรูประเบียบข้อบังคับ และ ประกาศต่างๆ ส่วน ที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรเป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติภายในองค์กร ซึ่งสั่งสมจนกลายเป็นจารีตหรือ "กติกา" กติกาการเล่นเกม ที่เป็นลายลักษณ์อักษรนั้น ศึกษาได้ไม่ยาก ส่วน ที่ไม่ปรากฏลายลักษณ์อักษรไม่เพียงแต่ยากแก่การศึกษาเท่านั้น หากยังมีความสำคัญยิ่งกว่าส่วน ที่ปรากฏลายลักษณ์อักษรอีกด้วย

กติกาการเล่นเกมมีโครงสร้างสิ่งจูงใจ (Structure of Incentives) ซึ่งมีผลกำกับประพฤติกรรมของสมาชิกภายในองค์กร โดยที่ในบางกรณีมีผลต่อประพฤติกรรมของผู้คนนอกองค์กรด้วย ดังนั้น จึงมีความจำเป็นในการศึกษา และทำความเข้าใจกติกาเหล่านี้ด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกติกา ที่ไม่มีลายลักษณ์อักษร

ธนาคารแห่งประเทศไทยมีกติกา การเล่นเกมอยู่จำนวนหนึ่ง แต่กติกา ที่มีผลต่อประพฤติกรรมของพนักงาน และผลปฏิบัติการขององค์กรมีอยู่อย่างน้อย 5 กติกา คือ

(1) ความซื่อสัตย์สุจริต ทั้งในด้านการไม่รับสินบาทคาดสินบน และในด้านการปฏิบัติหน้าที่อย่างเ ที่ยงตรงไม่ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ และไม่ใช้ อำนาจหน้าที่ไปในทางฉ้อฉล โดยยึดผลประโยชน์ของแผ่นดินเป็นที่ตั้ง

(2) การปลอดพ้นจากผลประโยชน์ทางธุรกิจ เจ้าหน้าที่ธนาคารแห่งประเทศไทย ผู้มีหน้าที่กำหนด และบริหารนโยบายการเงิน จักต้องไม่ข้องเกี่ยวกับธุรกิจเอกชน ทั้งในฐานะกรรมการ ผู้บริหาร และผู้ถือหุ้นบริษัท เพราะอาจมีปัญหาการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (Conflicts of Interest) หากผู้บริหารระดับสูงของธนาคารแห่งประเทศไทยหารายได้จากการเก็งกำไรซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ และการเก็งกำไรซื้อขายหลักทรัพย์ จะหวังให้ผู้บริหาร ที่มีผลประโยชน์ส่วนบุคคลดังกล่าวนี้ ดำเนินนโยบายหยุดยั้งการขยายตัวของภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่ได้อย่างไร

(3) ความเป็นกลางทางการเมือง ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องการความเป็นอิสระ แต่ความเป็นอิสระจะธำรงอยู่มิได้ หากอำนาจทางการเมืองแทรกตัวเข้าสู่ธนาคารแห่งประเทศไทย แม้ว่าผู้ว่าการ และรองผู้ว่าการรวมตลอดจน ผู้ช่วยผู้ว่าการ จำเป็นต้องสัมพันธ์กับฝ่ายการเมือง แต่ความสัมพันธ์ดังกล่าว ต้องอยู่บนพื้นฐานของความเป็นกลางทางการเมือง หากผู้บริหารธนาคารแห่งประเทศไทยแสดงความฝักใฝ่พรรคการเมืองพรรคหนึ่งพรรคใด ย่อมมีผลในการดึงการเมืองเข้าสู่ธนาคารแห่งประเทศไทย ปัญหาความสัมพันธ์กับฝ่ายการเมืองย่อมเกิดขึ้นได้ หากมีการเปลี่ยนแปลงพรรคการเมือง ที่เป็นรัฐบาล การธำรงความเป็นกลางทางการเมืองยังมีนัยว่า ผู้บริหารธนาคารแห่งประเทศไทยมิควรดำรงตำแหน่งการเมือง หากตัดสินใจออกไปดำรงตำแหน่งการเมือง ก็มิควรหวนกลับไปดำรง ตำแหน่งในธนาคารแห่งประเทศไทย อีกความเป็นกลางทางการเมืองเป็นยันต์คุ้มกันธนาคารแห่งประเทศไทยมิให้ถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง ทั้งในด้านนโยบาย และการบริหาร

(4) ความลับการไม่เปิดเผย และความไม่โปร่งใส ความไม่โปร่งใสเป็นวัฒนธรรมของกระทรวงพระคลังมหาสมบัติมาแต่ดั้งเ ดิมแล้วถ่ายทอดมาสู่ธนาคารแห่งประเทศไทย โดยผ่านการถ่ายโอนบุคลากร เนื่องจากธนาคารแห่งประเทศไทยเมื่อแรกก่อตั้ง รับโอนบุคลากรจากกระทรวงการคลังวัฒนธรรม ความไม่โปร่งใสถ่ายทอดจากธนาคารแห่งประเทศไทยไปสู่สำนักงานคณะกรรมการหลักทรัพย์ และตลาดหลักทรัพย์ในเวลาต่อมา

ความไม่โปร่งใสเป็นจารีต ที่ก่อเกิดจากความพยายามในการธำรงความเป็นอิสระของธนาคารแห่งประเทศไทย ในนามของความเป็นอิสระของ ธนาคารกลาง ธนาคารแห่งประเทศไทยไม่บรรจุเรื่องนโยบายในวาระการประชุม ของคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย จารีตดังกล่าวนี้ ขยายไปครอบคณะกรรมการทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนในเวลาต่อมา ทั้งนี้ด้วยเหตุผลที่ว่า คณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยก็ดี และคณะกรรมการทุนรักษาระดับฯ ก็ดี มีบุคคลภายนอกดำรงตำแหน่งกรรมการ ธนาคารแห่งประเทศ ไทยไม่ต้องการให้บุคคลภายนอกมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายการเงิน ส่วนหนึ่งเพราะต้องการธำรงความเป็นอิสระ อีกส่วนหนึ่งเพราะไม่ต้องการให้บุคคลภายนอกล่วงรู้ข้อมูลทางการเงิน ที่สำคัญ

จารีตความไม่โปร่งใสขยายไปเป็นวัฒนธรรมในการทำหน้าที่การกำกับ และตรวจสอบสถาบันการเงิน ในยาม ที่มีการลงโทษสถาบันการเงิน ที่ทำผิดกฎหมาย ธนาคารแห่งประเทศไทยไม่เคยเปิดเผยชื่อสถาบันการเงิน ที่ละเมิดกฎหมายเหล่านั้น

ธนาคารแห่งประเทศไทยกีดกันบุคคลภายนอกมิให้มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายการเงิน ทั้งๆ ที่บุคคลเหล่านั้น ได้รับแต่งตั้งให้มีหน้าที่ตามกฎหมาย ความต้องการธำรงความเป็นอิสระทำให้มีการดำเนินการกีดกันดังกล่าวนี้ ด้วยเหตุดังนี้ กระบวนการกำหนดนโยบายการเงินจึงขาดความโปร่งใส จารีตความโปร่งใสขยายไปสู่การกำกับภาค เศรษฐกิจการเงิน ประชาชน ไม่มีสารสนเทศ ที่สมบูรณ์เกี่ยวกับภาคเศรษฐกิจการเงิน โดยที่ในขณะเดียว กันอิทธิพลของวัฒนธรรมความไม่โปร่งใสทำให้ไม่มีการส่งผ่านสารสนเทศ ระหว่างฝ่ายต่างๆ ภายในธนาคารแห่งประเทศไทยนั้น เอง

(5) หลักการ "สถาบันการเงินล้มมิได้" ธนาคารแห่งประเทศไทยปฏิบัติ จนเป็นจารีตในการค้ำยันสถาบันการเงิน ที่มีฐานะง่อนแง่นมิให้ล้ม จารีตดังกล่าวนี้มีโครงสร้างสิ่งจูงใจในการส่งเสริมประพฤติกรรมสุ่มเสี่ยง ซึ่งกัดกร่อนความมั่นคงของระบบสถาบันการเงินในขั้นรากฐาน ประชาชนเจ้าของเงินออม จะเลือกฝากเงินกับสถาบันการเงิน ที่ให้อัตราดอกเบี้ยสูง โดยมิได้ให้ข้อพิจารณาเกี่ยวกับความมั่นคงของสถาบันการเงินเท่า ที่ควร เจ้าของหรือผู้ถือหุ้นย่อ หย่อนในการกำกับ และตรวจสอบผู้บริหาร ในขณะเดียวกัน ผู้บริหารสถาบันการเงินจัดสรรสินเชื่อโดยขาดความเข้มงวดในการประเมินศักยภาพทางธุรกิจของโครงการ และขาดการประเมินความสามารถในการชำระหนี้ของลูกหนี้เท่า ที่ควร ทั้งหมดนี้ด้วยความเชื่อมั่นว่า หากเกิดปัญหาความง่อนแง่น ธนาคารแห่งประเทศไทยจะยื่นมือเข้าไปโอบอุ้ม

กติกาการเล่นเกมทั้ง 5 กติกา ดังกล่าวข้างต้นนี้ ก่อผลกระทบทั้งทางบวก และทางลบต่อธนาคารแห่งประเทศไทย และภาคเศรษฐกิจการเงิน ความซื่อสัตย์ การปลอดพ้นจากผลประโยชน์ทางธุรกิจ และความเป็นกลางทางการเมือง รวมตลอดจนการปลอดพ้นจากการเมือง เป็นกติกา ที่มีผลกำกับ ประพฤติกรรมของบุคลากรในธนาคารแห่งประเทศไทย การปฏิบัติตามกติกาทั้งสามอย่างเคร่งครัด และเป็นระยะเวลายาวนานมีผลในการสร้างทุนสังคม (Social Capital) ภายในธนาคารแห่งประเทศไทย อันมีผลในการเสริมสร้างความน่าเชื่อถือของธนาคารแห่งประเทศไทย

ความลับ การไม่เปิดเผย และความไม่โปร่งใส สร้างปัญหาการบริหาร ภายในธนาคารแห่งประเทศไทย เมื่อฝ่ายต่างๆ ไม่ส่งผ่านสารสนเทศ ทำให้มิได้ใช้ประโยชน์จากสารสนเทศ ที่มีอยู่อย่างเต็มที่ วัฒนธรรมดังกล่าวนี้ยังมีผลในการลิดรอนการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการกำหนดนโยบาย อันเป็นเหตุให้ขาดการแลกเปลี่ยนความคิดเห็น และขาดความรอบคอบในการดำเนินนโยบายอีกด้วย ในประการสำคัญ การปิดบังข้อมูลเกี่ยวกับภาคเศรษฐกิจการเงิน ซึ่งทำให้สารสนเทศขาดความสมบูรณ์ (Imperfect Information) และมีลักษณะไร้สมมาตร(Asymmetric Information) อาจนำมา ซึ่งวิกฤติการณ์การเงิน และวิกฤติการณ์สถาบันการเงินได้ ข้อเท็จจริง ปรากฏชัดแจ้งแล้วว่า วิกฤติการณ์การเงินเดือนกรกฎาคม 2540 ส่วนสำคัญส่วนหนึ่งเป็นวิกฤติการณ์สารสนเทศ (Information Crisis) ท้ายที่สุด ความไม่โปร่งใสของภาคเศรษฐกิจการเงินมีผลต่อการจัดอันดับความน่าเชื่อถือทางการเงินด้วย

หลักการ "สถาบันการเงินล้มมิได้" บั่นทอนความมั่นคงของระบบสถาบันการเงิน และให้สิ่งจูงใจในการก่อเกิดวิกฤติการณ์สถาบันการเงินซ้ำแล้วซ้ำเล่า โดยที่ภาระในการแก้ไขวิกฤติการณ์สถาบันการเงินตกแก่ประชาชน

ธนาคารแห่งประเทศไทยมิอาจปฏิรูปสถาบันเพียงด้วยการจัดองค์กรใหม่ แม้การจัดองค์กรใหม่เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการปฏิรูปแต่ไม่เพียงพอ จำเป็นต้องศึกษากติกาการเล่นเกมภายในองค์กรในประการสำคัญ ต้องสร้าง และธำรงกติกาการเล่นเกม ที่เกื้อกูล ต่อการสะสมทุนสังคม และหาทางยกเลิกกติกาการเล่นเกม ที่มีผลในการทำลายการสะสมทุนสังคม และลิดรอนความมั่นคงของภาคเศรษฐกิจการเงิน

ในช่วงเวลาสองทศวรรษเศษ ที่ผ่านมานี้ กติกาการเล่นเกม ที่มีผลต่อการสะสมทุนสังคมในธนาคารแห่งประเทศไทยเสื่อมความศักดิ์สิทธิ์ ความไม่ซื่อสัตย์สุจริต อย่างน้อยที่สุดในด้านการปฏิบัติหน้าที่เริ่มปรากฏให้เห็นผู้บริหาร ระดับสูงของธนาคารแห่งประเทศไทยมิได้ปลอดพ้นจากผลประโยชน์ทางธุรกิจ โดยที่บางคนอิงแอบอยู่กับกลุ่มการเมือง ความหย่อนยานของกติกาเหล่านี้ มีผลในการทำลายทุนสังคม อันเป็นเหตุให้ธนาคารแห่งประเทศไทยขาดความน่าเชื่อถือ ทุนสังคมเมื่อถูกทำลายแล้ว ยาก ที่จะสร้างขึ้นได้

ธนาคารแห่งประเทศไทยพยายามแก้ไขให้สารสนเทศสามารถส่งผ่าน ระหว่างฝ่ายต่างๆ มากยิ่งขึ้น อันเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปองค์กร และ พยายามแก้กฎหมาย เพื่อให้กระบวนการกำหนดนโยบายการเงินมีความโปร่ง ใสแต่ความโปร่งใสเป็นเรื่องของวัฒนธรรม ถึงจะตรากฎหมายอย่างไร ก็ยาก ที่จะสถาปนาสถาบันความโปร่งใสได้ หากบุคลากรภายในองค์กรไม่มีวัฒนธรรมความโปร่งใสด้วยเหตุดังนี้ ความไม่โปร่งใสของภาคเศรษฐกิจการเงินยังคงปรากฏให้เห็น

ธนาคารแห่งประเทศไทยยังคงยืนกราน ที่จะทำหน้าที่กำกับ และตรวจสอบสถาบันการเงินต่อไป ดังจะเห็นได้จากร่างกฎหมายธนาคารแห่งประเทศไทย และร่างกฎหมายสถาบันการเงินฉบับใหม่ ซึ่งอยู่ระหว่างการพิจารณาใน ขณะนี้ ด้วยเหตุ ที่ไม่มีบทบัญญัติ ที่แสดงให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงปรัชญาพื้นฐานในการกำกับ และตรวจสอบสถาบันการเงิน จึงเป็นที่เข้าใจว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยยังคงยึดหลักการ "สถาบันการเงินล้มมิได้" ต่อไป ซึ่งมีนัยว่าวิกฤติการณ์ สถาบันการเงินจะเกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่าต่อไป

ในขณะที่กติกา ที่เสริมส่งการสะสมทุนสังคมในธนาคารแห่งประเทศไทย เสื่อมความศักดิ์สิทธิ์ กติกา ที่กัดเซาะฐานรากของระบบสถาบันการเงิน และ ภาคเศรษฐกิจการเงินยังคงดำรงอยู่ ในสภาวการณ์ดัง ที่เป็นอยู่นี้ การเสริมสร้างความมั่นคง ของสถาบันการเงิน และภาคเศรษฐกิจการเงิน รวมตลอดจนการฟื้นคืนความน่าเชื่อถือของธนาคารแห่งประเทศไทยยาก ที่จะเป็นไปได้