การกลับมาของรัฐวิสาหกิจ

การกลับมาของรัฐวิสาหกิจ

นิตยสารผู้จัดการ( มิถุนายน 2549)

กลับสู่หน้าหลัก

รัฐวิสาหกิจในประเทศอย่างจีน รัสเซีย สิงคโปร์ และดูไบ กำลังผงาดในตลาดโลกไร้พรมแดน อย่างสวนกระแสโลกาภิวัตน์และการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

ในช่วงไม่กี่เดือนที่ผ่านมา China National Chemical Corp. หรือเรียกสั้นๆ ว่า ChemChina Group รัฐวิสาหกิจยักษ์ใหญ่ของจีน ได้ซื้อ Drakker Holdings ของเบลเยียม ซึ่งเป็นผู้ผลิตอาหารเสริมสำหรับสัตว์รายใหญ่ที่สุดของยุโรป ด้วยจำนวนเงินที่ไม่เปิดเผยและซื้อ Qenos ผู้ผลิตพลาสติกรายใหญ่ของออสเตรเลีย ด้วยเงิน 150 ล้านดอลลาร์

การซื้อกิจการทั้ง 2 ครั้ง ล้วนสะท้อนกลยุทธ์การขยายตัวของ Ren Jianxin ประธาน ChemChina ซึ่งระบุว่า จะซื้อกิจการที่จะทำให้ ChemChina สามารถครองตำแหน่งผู้นำในตลาดต่างประเทศที่เป็นเป้าหมายได้ในทันที

ChemChina Group ก่อตั้งขึ้นโดย State Council ซึ่งเปรียบเหมือนรัฐบาลของจีน ในช่วงปลายปี 2004 และสามารถผงาดขึ้นเป็นกลุ่มบริษัทยักษ์ใหญ่ผู้ผลิตเอทิลีน (ใช้ในการทำพลาสติก) ของจีน ภายในเวลาเพียงชั่วข้ามคืน ด้วยการมีบริษัทในเครือ 8 แห่งและบริษัทจดทะเบียนอีก 5 แห่ง

ความเจริญรุ่งเรืองของ ChemChina ดูเหมือนจะเป็นการท้าทายข้อสรุปมาตรฐานประการหนึ่ง ที่เกี่ยวกับอนาคตของโลกาภิวัตน์ นั่นคือ ความเชื่อที่ว่า ในอนาคตภาคเอกชนจะเป็นผู้ครองเศรษฐกิจแทนภาครัฐ

ดูเหมือนว่ารัฐวิสาหกิจในหลายๆ ประเทศ นำโดยและรัสเซีย และตามด้วยสิงคโปร์ ดูไบ และเวเนซุเอลา กลับสามารถสร้างความแข็งแกร่งในการควบคุมเศรษฐกิจในประเทศ ทั้งยังสามารถรุกขยายตัวอย่างรวดเร็วในต่างประเทศอีกด้วย กระทั่งในบางกรณีถึงกับเดินสวนทางกับกระแสแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งเริ่มขึ้นครั้งแรกในชาติตะวันตกตั้งแต่เมื่อ 25 ปีก่อน

กลยุทธ์การรุกขยายตัวในต่างประเทศ กำลังทำให้รัฐวิสาหกิจในประเทศเหล่านี้กลายเป็นบริษัทข้ามชาติพันธุ์ใหม่ ซึ่งสามารถผ่องถ่ายพลังและความได้เปรียบจากความร่ำรวยที่ตนได้รับจากกิจการในประเทศ ไปสู่การขยายตัวในตลาดต่างประเทศ

อย่างไรก็ตาม ความหวาดระแวงว่ารัฐวิสาหกิจเหล่านี้อาจมีสัมพันธ์โยงใยกับรัฐบาล ทำให้บางครั้งพวกเขาต้องเผชิญการขัดขวางและไม่เป็นที่ต้อนรับ ความหวาดระแวงของชาวอเมริกันบีบให้รัฐวิสาหกิจของจีนแห่งหนึ่ง ต้องเลิกล้มการแข่งซื้อ Unocal และทำให้รัฐวิสาหกิจของดูไบ ต้องสละกิจการบริหารท่าเรือสหรัฐฯ ที่เพิ่งซื้อมาใหม่ ขณะที่ธนาคาร China Construction Bank ของจีน ก็ถูกบีบให้ต้องปฏิเสธว่า ไม่ได้กำลังเจรจาซื้อหุ้นร้อยละ 10 ใน Bear Stearns ซึ่งคิดเป็นมูลค่าถึง 4 พันล้านดอลลาร์ ซึ่งหากเป็นจริง ก็อาจนับได้ว่าเป็นการซื้อกิจการใน Wall Street ครั้งใหญ่ที่สุดครั้งแรกของจีน

นับตั้งแต่เติ้งเสี่ยวผิงนำพาจีนเข้าสู่เส้นทางทุนนิยมในปี 1978 ต่างชาติก็หลั่งไหลเข้าไปในจีนอย่างไม่ขาดสาย ด้วยความเชื่อว่า ในที่สุด เศรษฐกิจจีนจะเปลี่ยนมือมาอยู่ในมือของเอกชน แต่ทางการจีนไม่เคยประกาศเจตนารมณ์เช่นนั้นเลย และยิ่งเวลาผ่านไป กลับยิ่งเห็นชัดเจนว่า เศรษฐกิจจีนไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงไปสู่มือของภาคเอกชนแต่อย่างใด และบรรดาผู้นำจีนก็มักกล่าวเสมอว่า จีนใช้ระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมตามแบบจีน นั่นคือ ระบบเศรษฐกิจที่ผสมระหว่างความยั่งยืนและการแข่งขัน หรือระบบทุนนิยมโดยรัฐ

ความคิดที่ว่ารัฐวิสาหกิจจะเจริญรุ่งเรืองในตลาดโลกที่ไร้พรมแดน ไม่เคยมีอยู่ในหัวของชาวตะวันตก แม้แต่ในฝรั่งเศส ซึ่งมีระบบเศรษฐกิจที่ค่อนข้างนิ่งที่สุดในยุโรป ก็ยังได้รื้อฟื้นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ที่ได้ชะลอเชื่องช้าไปในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาขึ้นมาใหม่

ทว่า นอกโลกตะวันตกหลายชาติกำลังพยายามรวบอำนาจความเป็นเจ้าของอุตสาหกรรมต่างๆ ไว้ในมือของรัฐ ตั้งแต่อุตสาหกรรมการเงินไปจนถึงการผลิตรถยนต์ จนกระทั่งบางครั้งผู้นำชาติเหล่านั้นถึงกับใช้รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือทางการเมืองของตนอย่างโจ่งแจ้ง

ในรัสเซีย ประธานาธิบดี Vladimir Putin ใช้ Gazprom รัฐวิสาหกิจผูกขาดการผลิตและขายก๊าซของรัสเซีย เป็นเครื่องมือบีบชาติเพื่อนบ้านที่ไม่อยู่ในโอวาทอย่างยูเครนและจอร์เจีย Putin ยังประกาศจะให้รัฐเข้าควบคุมภาคอุตสาหกรรมที่มีความสำคัญทางยุทธศาสตร์ โดยเฉพาะภาคพลังงาน

ผู้นำรัสเซียยังเดินหน้าดึงดูดเงินทุนจากต่างประเทศ โดยไม่ยอมสละความเป็นเจ้าของภาคพลังงานของทางการรัสเซีย โดยมีแผนจะขายหุ้นร้อยละ 49 ของ Rosneft รัฐวิสาหกิจน้ำมันยักษ์ใหญ่ของรัสเซีย ซึ่ง Deloitte & Touche ผู้สอบบัญชีได้ประเมินมูลค่าหุ้นในสัดส่วนดังกล่าวไว้สูงถึง 58,000 ล้านดอลลาร์ ซึ่งจะนับเป็น การขายหุ้น IPO ครั้งใหญ่ที่สุดเท่าที่เคยมีมาเลยทีเดียว

ส่วนประธานาธิบดี Hugo Chavez แห่งเวเนซุเอลา ได้ใช้รัฐวิสาหกิจน้ำมันเป็นเครื่องจักรผลิตเงิน ซึ่งนำมาใช้สนับสนุนนโยบายประชานิยมในประเทศและสร้างอิทธิพลทางการเมืองในภูมิภาคอเมริกาใต้ เช่น การเข้าไปช่วยกอบกู้อาร์เจนตินา สนับสนุนขบวนพาเหรดในบราซิล และขายก๊าซในราคาลดถูกๆ ให้แก่คิวบา และแม้กระทั่งทุ่มเงินเข้าช่วยครอบครัวคนอเมริกันที่ยากจนในฟิลาเดลเฟีย ซึ่งนับเป็นการตบหน้ารัฐบาลของคู่กัดตลอดกาลอย่างประธานาธิบดี Bush ถึงในบ้าน

ไม่เพียงภาคพลังงานที่ตกเป็นเป้าหมายของรัฐวิสาหกิจพันธุ์ใหม่ สิงคโปร์อาจเป็นตัวอย่างของทุนนิยมโดยรัฐที่ก้าวหน้ามากที่สุด โดย Temasek รัฐวิสาหกิจเพื่อการลงทุนของสิงคโปร์ ได้เข้าซื้อธนาคารทั่วเอเชีย และบริษัทโทรคมนาคมของครอบครัวของอดีตผู้นำไทย

ส่วน Gazprom ของรัสเซีย มีบริษัทสื่อในเครือซึ่งเที่ยวกว้านซื้อหนังสือพิมพ์และสถานีโทรทัศน์เอกชน ในขณะที่ Rosoboro-nexport รัฐวิสาหกิจขายอาวุธของรัสเซียก็เพิ่งซื้อ AvtoVaz ผู้ผลิตรถยนต์รายใหญ่สุดของรัสเซีย และประกาศจะออกรถรุ่นใหม่รวดเดียว 12 รุ่น นอกจากนี้ รัสเซียยังกำลังพยายามจะก่อตั้งกลุ่มรัฐวิสาหกิจขนาดยักษ์ด้านโลหะอีกด้วย

ธรรมเนียมอย่างหนึ่งของรัฐวิสาหกิจเหล่านี้คือ มักปฏิเสธเสียงแข็งว่าไม่ได้มีความเกี่ยวข้องกับรัฐบาล Temasek ยืนยันว่า ตนไม่ต่างอะไรกับกองทุนของภาคเอกชน ส่วนรัฐวิสาหกิจต่างๆ ของดูไบ อย่างสายการบิน Emirates บอกว่า พวกเขาสามารถพึ่งตนเองทางการเงิน แม้ว่าจะก่อตั้งโดยรัฐ แต่ไม่ได้รับเงินอุดหนุนแต่อย่างใด และยังเปิดเผยรายงานประจำปี ซึ่งผ่านการตรวจสอบโดย PriceWaterhouseCoopers

อย่างไรก็ตาม การจะเหมาว่ารัฐวิสาหกิจเหล่านี้เป็นทุนนิยมจอมปลอม จะเป็นการมองข้ามข้อเท็จจริงสำคัญประการหนึ่งไป นั่นคือ รัฐวิสาหกิจเหล่านี้มีความสามารถในการแข่งขันสูงยิ่ง ปรากฏว่าบริษัทที่บริหารท่าเรือได้อย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุดในโลก และสายการบินที่มีกำไรสูงที่สุดในโลก 2 แห่งอยู่ในดูไบและสิงคโปร์

ความสำเร็จของรัฐวิสาหกิจข้างต้นก่อให้เกิดคำถามที่ยังไม่มีคำตอบเกี่ยวกับทุนนิยมสมัยใหม่ กล่าวคือ จุดสมดุลระหว่างความเป็นเจ้าของของรัฐกับของเอกชนนั้นอยู่ที่ไหน เมื่อรัฐวิสาหกิจแห่งหนึ่งก้าวออกไปยังเวทีโลก มันได้นำความได้เปรียบที่สำคัญหลายอย่างติดตัวไปด้วย ตั้งแต่การได้รับการสนับสนุนทางการทูต จนถึงการได้รับเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำจากรัฐบาล อันเนื่องมาจากการรับใช้สนองนโยบายของรัฐ

อย่างเช่นสายการบิน Emirates ของดูไบ เกิดขึ้นเพื่อรับใช้นโยบาย ที่ดูไบต้องการจะเป็นศูนย์กลางของภูมิภาคตะวันออกกลาง และผูกพันความรุ่งเรืองหรือตกต่ำของตนกับความรุ่งเรืองหรือตกต่ำของประเทศดูไบเอง

ขณะนี้สายการบินดังกล่าวมีแผนจะขยายจำนวนเครื่องบินที่ให้บริการเป็นสองเท่าคือมากกว่า 250 ลำ ซึ่งแผนดังกล่าวรวมถึงการเป็นลูกค้ารายใหญ่สุดในการสั่งซื้อเครื่องบินยักษ์รุ่น superjumbo A380 รุ่นใหม่ของ Airbus ด้วย ซึ่งมีราคาแพงถึง 250 ล้านดอลลาร์ต่อลำ อันเป็นการลงทุนมหาศาล ที่ถ้าไม่ใช่เพราะทำตามนโยบายของรัฐบาล ก็คงไม่อาจทำได้ง่ายๆ

ในการประชุมสุดยอดสายการบินเมื่อไม่นานมานี้ สายการบินหลายแห่งรวมถึง Qantas และ Air France ถึงกับบ่นว่า สายการบิน Emirates อาจได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลดูไบ หรืออย่างน้อยก็อาจสามารถซื้อเชื้อเพลิงได้ในราคาถูกพิเศษ แต่ Emirates ปฏิเสธโดยสิ้นเชิง

ที่น่าประหลาดคือ รัฐวิสาหกิจพันธุ์ใหม่ในชาติต่างๆ เกิดมีใจตรงกันอย่างน่าฉงน นั่นคือพยายามจะเข้าควบคุมภาคอุตสาหกรรมที่ครั้งหนึ่งเคยตกเป็นเป้าหมายแรกๆ ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เมื่อครั้งที่เริ่มยุคปฏิวัติเสรีนิยมใหม่ภายใต้อดีตประธานาธิบดี Ronald Reagan แห่งสหรัฐฯ และนายกรัฐมนตรี Margaret Thatcher แห่งอังกฤษ นั่นคือ อุตสาหกรรมที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานซึ่งสนับสนุนการค้าโลก เช่น ท่าเรือ โรงกลั่นน้ำมัน สายการบิน โทรคมนาคม และภาคการเงิน รัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงกว้านซื้อแต่กิจการในยุคเศรษฐกิจยุคเก่า (Old Economy) ซึ่งหมายถึงธุรกิจที่อิ่มตัวแล้ว และให้ผลตอบแทนในการลงทุนค่อนข้างต่ำ

จนถึงบัดนี้ การฟื้นคืนชีพของรัฐวิสาหกิจและทุนนิยมโดยรัฐ ยังคงไม่มีใครทันสังเกตเห็น ตัวเลขอย่างเป็นทางการของจีนระบุว่า รัฐวิสาหกิจของจีนมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 17 ของ GDP ของจีนเท่านั้น ซึ่งลดลงจาก กว่าร้อยละ 80 ในปี 1978 แต่นักวิเคราะห์จำนวนมากไม่เห็นด้วย และบางคนประเมินว่า รัฐวิสาหกิจของจีนน่าจะยังคงมีสัดส่วนถึงร้อยละ 50 ใน GDP ของจีนและบริษัทระดับหัวกะทิของจีน ซึ่งได้แก่ บริษัทจีน 22 แห่งที่ติดอันดับบริษัทชั้นนำของโลก 2,000 แห่ง ซึ่งจัดอันดับโดยนิตยสาร Forbes นั้นเกือบทั้งหมดล้วนมีความสัมพันธ์กับทางการจีน

รัฐวิสาหกิจของจีนยังคงเติบโตอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่บริษัทเอกชนของจีน (ไม่รวมกิจการร่วมทุน) กลับเผชิญกับความยากลำบาก ซึ่งสวนทางกับกระแสโลกาภิวัตน์ สินเชื่อที่ธนาคารในจีนปล่อยออกมาทั้งหมดในปี 2005 ส่วนใหญ่ตกอยู่ในมือของรัฐวิสาหกิจ ส่วนบริษัท 1,600 แห่งที่จดทะเบียนในตลาดหุ้นจีน มีไม่ถึง 50 แห่งที่เป็นบริษัทเอกชน

นักวิเคราะห์ชี้ว่า แท้จริงแล้ว นโยบายของจีนนับตั้งแต่ช่วงปลายทศวรรษ 1990 เป็นต้นมาก็คือ "corporatization" กล่าวคือ การสร้างรัฐวิสาหกิจขนาดยักษ์ที่สามารถแข่งขันกับบริษัทข้ามชาติของตะวันตก เพราะตลอดมาจีนไม่เคยพูดถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอย่างขนานใหญ่เลยแม้แต่น้อย

จีนใช้สินทรัพย์ของตนสร้างรัฐวิสาหกิจขนาดยักษ์ ที่ครอบครองภาคอุตสาหกรรมทุกภาคที่จีนเห็นว่าสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ ตั้งแต่อุตสาหกรรมปิโตรเคมีจนถึงการผลิตไฟฟ้า การผลิตรถยนต์ อุตสาหกรรมการบิน เหล็กกล้า เหมืองแร่ และภาคการเงิน และกำลังจะเพิ่มอำนาจการควบคุมถ่านหินจากร้อยละ 70 เป็น 78 ภายในปี 2010 โดยอ้างการปรับปรุงความปลอดภัยในเหมืองถ่านหินเป็นข้ออ้าง

นอกจากนี้จีนยังมีแผนจะสร้างรัฐวิสาหกิจที่ใหญ่ที่สุดในด้านเหล็กกล้าอีก 10 แห่ง เพื่อจะดูดกลืนบริษัทเล็กๆ นับร้อยๆ แห่ง ซึ่งบางแห่งเป็นของเอกชน และเพิ่มสัดส่วนการผลิตเหล็กกล้าจากร้อยละ 50 เป็น 70 ในปี 2020 ในขณะที่สำนักงบประมาณของรัฐสภาสหรัฐฯ เพิ่งออกรายงานระบุว่า จีนต้องการรวม ธุรกิจน้ำมันในจีน ให้เหลือเพียงกลุ่มรัฐวิสาหกิจขนาดยักษ์เพียงไม่กี่แห่ง เพื่อให้สามารถแข่งขันโดยตรงกับบริษัทน้ำมันข้ามชาติที่ใหญ่ที่สุดได้

ในระยะยาว เศรษฐกิจจีนอาจพัฒนาไปในทิศทางเดียวกับสิงคโปร์ ซึ่ง Temasek มีบทบาทสำคัญในการสร้างแบรนด์สินค้าของสิงคโปร์ให้กลายเป็นแบรนด์ ระดับโลกมากมาย อย่างเช่น Singapore Telecom และสายการบิน Singapore Airlines

แม้ว่าขณะนี้ Temasek ได้สละอำนาจการตัดสินใจในด้านการบริหารในบางบริษัท และทำตัวเป็นเพียงนักลงทุนสถาบันรายใหญ่รายหนึ่ง ซึ่งควบคุม 7 ใน 10 บริษัทจดทะเบียนที่ใหญ่ที่สุดของสิงคโปร์ รวมทั้งพอร์ตหุ้นมูลค่า 65,000-75,000 ล้านดอลลาร์ หรือร้อยละ 34 ของมูลค่าหุ้นทั้งหมดที่ซื้อขายกันในตลาดสิงคโปร์ แต่นักวิเคราะห์ชี้ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในสิงคโปร์ไม่เคยเป็นการสละอำนาจการควบคุมอย่างแท้จริง เพียงแต่เป็นการเปลี่ยนแปลงทิศทางการเคลื่อนย้ายเงินทุนเท่านั้น โดยเงินทุนจะถูกเคลื่อนย้ายเข้าสู่ธุรกิจที่สิงคโปร์เห็นว่ามีความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ อย่างเช่นการที่ Temasek ได้ขายหุ้นมูลค่า 1.25 พันล้านดอลลาร์ใน SingTel ก็เพื่อนำเงินไปรุกธุรกิจในต่างแดน

Temasek ยังเป็นตัวอย่างอันดีว่า รัฐวิสาหกิจสามารถแข่งขันกับภาคเอกชนได้ โดยตั้งแต่ปี 2003 เป็นต้นมา Temasek ได้สร้างอาณาจักรธนาคารอันมหึมาซึ่งกินอาณาเขตตั้งแต่กรุงโซลจนถึงมุมไบและลอนดอน หุ้นที่ Temasek ถืออยู่ในธนาคารต่างชาติมีมูลค่ารวมกันถึง 20,000 ล้าน ดอลลาร์ นอกจากนี้ยังลงทุนเพิ่มขึ้นในกิจการโทรคมนาคม ท่าเรือ สายการบิน และเวชภัณฑ์ยา

อย่างไรก็ตาม Temasek ก็ไม่วายถูกต่อต้านจากประชาชนในประเทศที่รุกเข้าไป นักการเมืองอินโดนีเซียกำลังกดดันให้ Temasek ลดจำนวนการถือครองหุ้นในภาคโทรคมนาคมของอินโดนีเซีย และในระหว่างการประท้วงที่ Temasek ซื้อบริษัทโทรคมนาคมยักษ์ใหญ่ของไทย ผู้ประท้วงได้เผารูปภาพของนายกรัฐมนตรี Lee Hsien Loong ของสิงคโปร์และ Ho Ching ภรรยาของเขา ซึ่งเป็นผู้บริหาร Temasek

กระนั้นก็ตาม Temasek ได้รับผลตอบแทนการลงทุน ต่ำกว่าอัตราผลตอบแทนเฉลี่ยของตลาดหุ้นโลก เพราะแม้สายการบิน Singapore Airlines จะประสบความสำเร็จอย่างมาก แต่ Temasek ก็ยังต้องอุ้มบริษัทอย่าง Chartered Semiconductor ซึ่งมีหนี้สินรุงรังและมูลค่าหุ้นหายไปถึงร้อยละ 90 นับตั้งแต่ปี 1999 เป็นต้นมา เนื่องจากบริษัทแห่งนี้มีพนักงานถึง 4,000 คน และรัฐบาลสิงคโปร์ไม่ต้องการให้ล้ม

และคำถามหนึ่งที่รัฐวิสาหกิจพันธุ์ใหม่ยังต้องเผชิญคือ คำถามเรื่องประสิทธิภาพ มีเหตุผลอันใดที่ประเทศที่เคยแปรรูปรัฐวิสาหกิจของตนไปแล้วทุกภาค ตั้งแต่โทรคมนาคมจนถึงพลังงานและโครงสร้างพื้นฐาน จึงควรที่จะขายทรัพย์สินของตนให้แก่ต่างชาติอีกครั้ง ถ้าหากบริษัทต่างชาตินั้นไม่มีความสามารถในการแข่งขันในระดับโลก กล่าวคือ เปิดกว้าง มีประสิทธิภาพ และมีผลกำไร

อย่างไรก็ตาม การผงาดขึ้นของรัฐวิสาหกิจพันธุ์ใหม่ ได้ทำให้กฎของโลกาภิวัตน์เปลี่ยนแปลง และไม่ใช่เกมของภาคเอกชนแต่เพียงอย่างเดียวอีกต่อไป

เสาวนีย์ พิสิฐานุสรณ์ แปลและเรียบเรียง
จากนิวสวีค 1 พฤษภาคม 2549

กลับสู่หน้าหลัก

ผลงานนี้ ใช้สัญญาอนุญาตของครีเอทีฟคอมมอนส์แบบ แสดงที่มา-ไม่ใช้เพื่อการค้า-ไม่ดัดแปลง 3.0 ประเทศไทย