อีกด้านหนึ่งของเหรียญ

อีกด้านหนึ่งของเหรียญ

นิตยสารผู้จัดการ( ธันวาคม 2539)

กลับสู่หน้าหลัก

ประเด็นทั้ง 3 เรื่องต่อไปนี้เป็นความเห็นของอาจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ต่อประเด็นที่ปรากฎเป็นข่าวในหน้าหนังสือพิมพ์ทุกวันนี้ มันเป็นมุมมองอีกแง่หนึ่งที่น่าสนใจไม่น้อย ซึ่งจะช่วยให้ผู้อ่านหนังสือพิมพ์และติดตามความเคลื่อนไหวของสังคมเศรษฐกิจการเมืองไทยเวลานี้มีความเข้าใจต่อปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นได้ลึกซึ้งมากขึ้น

-จุดเปลี่ยนจารีตเรื่องรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง

ผมคิดว่ามันเป็นกระแสของความขัดแย้ง 2 กระแส หากเราศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทยตั้งแต่หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 เราจะพบว่ากลุ่มคนที่ยึดกุมอำนาจในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจหรือนโยบายโดยทั่วไปเป็นพวกเทคโนแครตในระบบราชการและกลุ่มคนกลุ่มนี้ก็เป็นคนที่ยึดกุมข้อมูลและกฎระเบียบราชการได้ และเป็นกลุ่มคนที่มีภูมิหลังทางการศึกษา

แต่ผมคิดว่าหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเมื่อเดือนตุลาคม 2516 พวกนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งพยายามที่จะสร้างกระแสใหม่ไปในทางที่จะไม่ให้เทคโนแครตยึดกุมอำนาจในการกำหนดนโยบายโดยเฉพาะนโยบายทางเศรษฐกิจต่อไป

ผมคิดว่านี่เป็นการปะทะกัน 2 กระแส เราจะเห็นได้ว่าหลังตุลาคม 2516 รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งได้พยายามที่จะใช้คนนอกระบบราชการมายึดกุมบังเหียนในการกำหนดนโยบาย ตัวอย่างเช่น รัฐบาลคึกฤทธิ์ ปราโมชในปี 2518 ได้เลือกคุณบุญชู โรจนเสถียรมาเป็น รมต.การคลัง มันเป็นกระแสการต่อสู้ในการยึดกุมอำนาจว่าใครจะสามารถกุมบังเหียนในการดำเนินนโยบาย แล้วทุกครั้งที่ถ้ามีการรัฐประหารเกิดขึ้น รัฐประหารที่มาจากกลุ่มขุนนางนักวิชาการ อำนาจนี้ก็มักจะถูกดึงกลับไปสู่ระบบราชการ

รัฐบาลธานินทร์ กรัยวิเชียรหรือรัฐบาลเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ในตอนต้นก็ยังอาศัยเทคโนแครตในการกำหนดนโยบาย แม้กระทั่งรัฐบาลเปรม ติณสูลานนท์ตลอดช่วง 2523-2531 ที่คุณเปรมเป็นนายกฯ เทคโนแครตเป็นคนกุมอำนาจในการดำเนินนโยบายหลักโดยตลอด

ผมคิดว่าการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นก็ในรัฐบาลชาติชายซึ่งเริ่มใช้คนที่อยู่นอกระบบราชการมากุมนโยบาย เช่น ประมวล สภาวสุมาเป็นรมต.คลัง บรรหาร ศิลปอาชามาเป็นรมต.คลัง

แต่ก่อนนี้เราจะเห็นกระทรวงอยู่ 3 แห่งที่เทคโนแครตกุมอำนาจในการตัดสินใจคือกระทรวงการคลัง กระทรวงต่างประเทศและกระทรวงยุติธรรม แต่ว่าหลังตุลาคม 2516 ปราการของกลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตยเริ่มถูกทำลาย รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเริ่มกลายเป็นเรื่องปกติ คุณจะเห็นว่ากระแสการต่อต้านในกระทรวงยุติธรรมเกือบไม่เห็นเลย แม้จะเอาเฉลิม อยู่บำรุงไปเป็นรมต. ก็จะไม่เห็นกระแสการต่อต้านหรือแม้กระทั่งกระทรวงการต่างประเทศ ซึ่งจะพบว่าเริ่มมีคนที่ไม่ใช่เทคโนแครตเข้าไปเป็น รมต.

แต่ว่าในกรณีของกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจนั้นกระแสการต่อสู้มันมาถึงจุดที่พิสูจน์ให้เห็นว่านักเลือกตั้งถ้าไม่มีความสามารถก็อาจจะดำเนินนโยบายเศรษฐกิจไปในทางที่ผิดพลาดได้ นี่ก็เป็นกระแสใหม่ในการเลือกตั้งครั้งใหม่นี้ที่พยายามจะชูเอาคนที่มีความสามารถเข้ามาเป็นผู้บริหารนโยบายเศรษฐกิจนี่เป็นการกลับกระแสเก่า

แต่ก่อนนี้นักการเมืองจะชูกระแสว่ารัฐมนตรีต้องเป็นส.ส.หากคุณไม่เป็นส.ส.คุณไม่ควรเป็นรัฐมนตรี แม้กระทั่งรัฐบาลเปรม 4 คุณคงจำได้ พลเอกสิทธิ จิรโรจน์ที่เป็นรมต.ว่าการกระทรวงมหาดไทย ออกมาเขียนหนังสือชื่อ ฉันไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง เขียนออกมาในน้ำเสียงที่แสดงความน้อยเนื้อต่ำใจ เพราะเหตุว่าพวกนักเลือกตั้งมักจะบอกว่าคนที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งไม่ควรเป็น รมต.

แต่ผมคิดว่าเวลานี้พรรคการเมืองทุกพรรคเริ่มสำนึกว่าตำแหน่ง รมต.บางตำแหน่ง ถ้าไม่มีความรู้ความสามารถ มันสามารถทำลายคะแนนนิยมของประชาชนที่มีต่อพรรคการเมืองนั้นได้ นี่ก็เป็นจุดเปลี่ยนกลับ กระแสที่ว่ารมต.ต้องมาจาก ส.ส.มาจากการเลือกตั้ง มันเริ่มเจือจางลง อย่างน้อยนักเลือกตั้งเริ่มยอมรับว่าตำแหน่งรมต.ว่าการกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจเป็นตำแหน่งที่ต้องหาคนที่มีความรู้ความสามารถมีประสบการณ์มาดำรงตำแหน่ง ไม่ใช่ตำแหน่งที่จะมาแบ่งโควตากันในหมู่นักเลือกตั้ง

แต่เรื่องนี้ไม่ได้มีผลต่อชุมชนวิชาการโดยตรง เพราะว่าคนที่เขาดึงขึ้นไปเป็นคนที่อยู่ในระบบราชการ อยู่นอกชุมชนวิชาการ ศุภชัย พานิชภักดิ์ สุรศักดิ์ นานานุกูล คนพวกนี้แม้เคยอยู่ในมหาวิทยาลัย แต่มาตอนนี้ไม่ได้อยู่แล้ว ผมไม่คิดว่าการที่พรรคการเมืองเริ่มประกาศใช้นโยบาย dream team จะมีผลต่อชุมชนวิชาการนอกเหนือไปจากที่มันเคยมี มันไม่มีผลกระเทือนมากไปกว่าที่มันเคยมีมาแล้ว

ในสมัยก่อนนี้ที่ยังไม่มีนโยบายเช่นนี้ก็จะมีอาจารย์มหาวิทยาลัยเพียงบางคนเท่านั้นที่ไปเป็นที่ปรึกษารัฐบาล เป็นที่ปรึกษาพรรคการเมือง แต่ก็มีคนจำนวนมากไม่ยอมออกไปเป็นที่ปรึกษา เวลาที่เขาชูดรีมทีมนั้น ไม่ได้ชูอาจารย์มหาวิทยาลัยเป็น รมต. อาจารย์มหาวิทยาลัยอาจจะให้ความเห็นเรื่องนโยบายได้ แต่ไม่เคยพิสูจน์เรื่องความสามารถในการบริหารนโยบายเศรษฐกิจ ดังนั้นการประกาศนโยบายดรีมทีม ไม่ค่อยมีผลกระเทือนต่อชุมชนวิชาการในมหาวิทยาลัยเท่าไหร่ แต่อันนี้เป็นการเปลี่ยนแปลงที่ทำให้ความพยายามที่จะสร้างจารีตว่ารัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งนั้น มันล้มเหลว

-สื่อมวลชนต้องพยายามทำลายความคาดหวังเรื่องอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ

เรื่องสภาวะเศรษฐกิจโดยทั่วไปอย่างที่ทราบกันคือระบบเศรษฐกิจไทยเป็นเศรษฐกิจแบบเปิด และขนาดของการเปิดประเทศเวลานี้มันสูงมาก มูลค่าของสินค้าและบริการส่งออกรวมกับสินค้าและบริการนำเข้า เวลานี้มันมากกว่า 90% ของ GDP มันเป็นอัตราการเปิดประเทศที่สูงมาก และที่สำคัญการค้าระหว่างประเทศของเรามากกว่า 50% เวลานี้อาจจะมากกว่า 60% เป็นการค้ากับประเทศที่เป็นศูนย์อำนาจของโลก เป็นการค้ากับสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่นและสหภาพยุโรป ดังนั้นเวลาที่ศูนย์อำนาจทางเศรษฐกิจของโลกทั้งสามนี้มีภาวะทางเศรษฐกิจอย่างไร ภาวะเศรษฐกิจในศูนย์อำนาจทั้งสามก็จะส่งผลต่อระบบเศรษฐกิจไทย อันนี้เป็นเรื่องซึ่งค่อนข้างชัดเจน

ในปีที่ผ่านมา สหภาพยุโรปกับญี่ปุ่นมีปัญหาเรื่องการถดถอยทางเศรษฐกิจ สหรัฐอเมริกามีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ค่อนข้างดี แต่แม้กระนั้นก็ตาม ก็ทำให้ภาวะทางเศรษฐกิจของไทยมีปัญหา ในปีหน้ามีการคาดการณ์กันว่าภาวะเศรษฐกิจของสหรัฐฯอาจจะชะลอตัวเอง มีการคาดการณ์กันว่าแรงกดดันเงินเฟ้อในระบบเศรษฐกิจอเมริกันอาจจะสูงกว่าที่เป็นมา อันนี้เป็นวิวาทะใน Federal Reserve เรื่องที่จะขึ้นอัตราดอกเบี้ยหรือไม่ขึ้น และแนวโน้มที่ญี่ปุ่นจะฟื้นตัวทางเศรษฐกิจก็ไม่ชัดเจน

ผมไม่อยากจะเป็นหมอดูว่าระบบเศรษฐกิจไทยในปีหน้าจะเป็นอย่างไร แต่อยากจะพูดว่าภาวะเศรษฐกิจในประเทศไทยจะเป็นอย่างไร มีความสัมพันธ์กับภาวะเศรษฐกิจในศูนย์อำนาจของโลก ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรปและญี่ปุ่น

เมื่อ 10 ปีที่แล้ว ระบบเศรษฐกิจไทยมีขนาดเล็กกว่าเวลานี้ GDP เมื่อ 10 ปีที่แล้วน้อยกว่าในเวลานี้ หากเราพูดถึงอัตราการเติบโต 8% ต่อปีเมื่อ 10 ปีที่แล้ว 8% ต่อปีและพยายามที่จะให้มันอยู่ 8% ต่อไปเรื่อยๆมันเป็นเรื่องไม่ยาก แต่เมื่อระบบเศรษฐกิจคุณใหญ่ขึ้นไปแล้ว อัตราการเติบโตเดียวกัน คุณจะธำรงไว้ได้นี่มันก็เป็นเรื่องที่ยากขึ้นเรื่อยๆเพราะว่าอัตราการเพิ่มอัตราเดียวกัน แต่ว่ามูลค่าของการเพิ่มต้องเพิ่มมากขึ้น คุณจะเห็นว่าประเทศมหาอำนาจนั้น อัตราการเพิ่ม 2-3% ก็เป็นอัตราการเพิ่มที่เขาพอใจมากแล้ว อย่างสหรัฐอเมริกาหาก growth rate 3% นี่เป็นอัตราการเติบโตที่น่าพอใจอย่างยิ่ง

ผมอยากจะบอกว่าความคาดหมายของคนไทยที่พูดถึงอัตราการเติบโตในระดับเลข 2 หลักนั้นเป็นการคาดหมายที่ไม่ได้มองเห็นความเป็นจริง คือคุณไม่สามารถที่จะคาดการณ์อีกต่ไปได้ว่าระบบเศรษฐกิจไทยจะเติบโตในอัตราสูงกว่า 10% ต่อปี ความเป็นไปได้นี่มันน้อยลงไปเรื่อยๆ เมื่อระบบเศรษฐกิจไทยมีขนาดใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ

เพราะฉะนั้น ผมคิดว่าสื่อมวลชนต้องพยายามทำลายความคาดหวังอันนี้ ต้องพยายามชี้ให้เห็นว่าความหวังที่ว่าระบบเศรษฐกิจไทยจะโตในอัตราสูงกว่าระดับ 10% ขึ้นไปเป็นความคาดหวังที่ไม่มีทางเป็นจริงได้อีกต่อไป และยิ่งระบบเศรษฐกิจไทยโตมากขึ้นเท่าไหร่ ความเป็นไปได้ก็ยิ่งลดน้อยลงเรื่อยๆ ถ้าหากว่าระบบเศรษฐกิจไทยโตในอัตรา 7%-8% ผมว่าเป็นอัตราการเติบโตที่น่าพอใจแล้ว

ที่ผ่านมาเราถูกล้างสมองด้วยภาพของเศรษฐกิจไทยเมื่อมันมีเศรษฐกิจฟองสบู่ในยุคของรัฐบาลชาติชาย อัตราการเติบโตมันสูงกว่า 10% ต่อปีในช่วง 2531-2533 แล้วมันฟุบไปบ้างในปี 2534 โดยที่เรามีภาพนี้อยู่ในใจโดยที่ไม่ได้ตระหนักว่าเวลานี้ฟองสบู่มันแตกไปแล้ว บรรดากิจการที่เติบโตด้วยการเป่าฟองสบู่ล้วนมีปัญหาทั้งนั้น ตลาดอสังหาริมทรัพย์ตลาดหลักทรัพย์ ล้วนมีปัญหา แล้วเราก็ลืมข้อเท็จจริงว่าเหตุการณ์นี้มันผ่านมากว่า 10 ปีแล้ว ตั้งแต่ 2531 และนี่กำลังจะเข้า 2540 แล้ว ขนาดของระบบเศรษฐกิจตอนนี้เทียบไม่ได้กับเมื่อ 10 ปีที่แล้ว มันใหญ่กว่ากันเยอะ แล้วคุณจะไปหวังให้มันเติบโตในอัตรา 10% ต่อไป มันเป็นเรื่องยาก ผมคิดว่านี่เป็นประเด็นสำคัญที่ต้องทำความเข้าใจ

-ยุทธศาสตร์ของการพัฒนาเพื่อการส่งออกเป็นปัญหาที่รัฐบาลต้องทบทวน

ผมอยากพูดในเรื่องของยุทธศาสตร์ของการพัฒนาเพื่อการส่งออก รัฐบาลใช้ยุทธศาสตร์ที่ภาษาเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Export Oriented Industrialization มันมีปัญหาในทางตรรกวิทยาภาษาในทางตรรกวิทยาเรียกว่า Fallacy of Composition หรือความหลงผิดในองค์ประกอบ

ยกตัวอย่างเช่น หากเราขับรถออกจากบ้านตี 5 เราจะไปถึงที่ทำงานเร็วมาก ใช้เวลาในการเดินทางน้อยมาก แต่ถ้าหากคนทุกคนออกจากบ้านในตอนตี 5 เหมือนกันหมด คุณไม่สามารถไปที่ทำงานเร็ว มันมีปัญหารถติด สิ่งซึ่งเป็นความจริงสำหรับส่วนย่อย มันไม่ได้เป็นความจริงสำหรับส่วนรวม นี่เป็นเรื่องของปัญหาในทางตรรกวิทยาที่เรียกว่าความหลงผิดในองค์ประกอบ หากเราออกจากบ้านคนเดียวตอนตี 5 เราถึงที่ทำงานได้ภายในครึ่งชั่วโมง แต่ถ้าหากทุกคนในกรุงเทพฯคิดเหมือนเราเราไม่มีทางถึงที่ทำงานได้ภายในครึ่งชั่วโมง

ที่ผ่านมาธนาคารโลกกับกองทุนการเงินระหว่างประเทศพยายามที่จะชูแบบจำลองของ Asian NICs ว่ามันเป็นความมหัศจรรย์ทางเศรษฐกิจเป็นแบบอย่างที่ประเทศในโลกที่ 3 ควรดำเนินตามก็คือการดำเนินยุทธศาสตร์การผลิตเพื่อการส่งออก ถ้าทุกประเทศผลิตเพื่อส่งออก ใครจะเป็นคนซื้อ ปัญหานี้เป็นปัญหาที่มีวิวาทะในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์คือเจ้าหน้าที่ธนาคารโลกก็ดี เจ้าหน้าที่ IMF ก็ดีเวลาที่ไปให้คำแนะนำกับประเทศในโลกที่ 3 ก็จะบอกว่าให้เอาอย่าง East Asia คือให้ใช้ Export Oriented Industrialization คือทุกประเทศผลิตเพื่อการส่งออก ไม่อยากจะนำเข้าถามว่าแล้วใครจะเป็นคนซื้อ นี่เป็นปัญหาพื้นฐาน

หากว่าประเทศต่างๆที่ใช้ยุทธศาสตร์นี้ผลิตสินค้าที่ไม่ซ้ำกัน ปัญหาก็มีไม่มาก ถ้าสินค้าที่ผลิตออกมาไม่แข่งกันมันต้องมีคนซื้อ ต้องขายได้ แต่หากว่าระบบเศรษฐกิจในประเทศต่างๆในโลกเติบโตหมด มีอำนาจในการซื้อเพิ่มหมด คุณมีปัญหาในการแสวงหาตลาดไม่มาก เพราะว่าไปที่ไหนคนมีอำนาจซื้อ

แต่ทีนี้เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นคือ ประเทศจำนวนมากที่ใช้ยุทธศาสตร์การพัฒนาเพื่อการส่งออกผลิตสินค้าแข่งกันเอง คุณดูสินค้าที่เราผลิต หลายรายการเราแข่งกับประเทศในอาเซียนด้วยกัน บางรายการเราแข่งกับกลุ่ม Asian NICs แข่งกับจีน ดูตัวอย่างของวงจรทรานซิสเตอร์ สิ่งทอ มันแข่งกันเองก็ต้องแย่งตลาด และหากว่าโลกเติบโตสูง ปัญหาเรื่องการแย่งตลาดอาจจะไม่ค่อยมีความสำคัญเท่าไหร่ แต่บังเอิญมันมีภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจ อำนาจซื้อไม่ได้สูงเหมือนก่อนมันจึงเริ่มมีปัญหาเรื่องการส่งออก

ผมจึงคิดว่าสิ่งที่รัฐบาลต้องทบทวน ก็ต้องมาทบทวนเรื่องยุทธศาสตร์หลัก หากมองไปในระยะยาว ยุทธศาสตร์การพัฒนาเพื่อการส่งออกมันมีความสมเหตุสมผลหรือไม่ หากคุณคิดว่าจะเดินบนเส้นทางนี้ คุณต้องมาทบทวนความสมเหตุสมผลของมัน คุณต้องมาดูในรายละเอียดว่าสินค้าที่คุณผลิตนั้นคุณชนกับใครบ้าง คุณอยู่ในฐานที่จะสู้กับเขาได้หรือไม่ อันนี้ผมว่าเป็นเรื่องที่จำเป็นต้องมาทบทวนเพราะนี่เป็นโครงครอบใหญ่ของทิศทางของระบบเศรษฐกิจไทย หากคุณไม่ทบทวนเรื่องนี้ปล่อยให้เป็นอย่างนี้ คุณจะมีปัญหาเรื่องการตกต่ำของการส่งออก ปัญหานี้ส่วนหนึ่งเกิดมาจาก fallacy of composition เพราะทุกประเทศผลิตเพื่อการส่งออก ไม่มีประเทศไหนบอกว่าเราต้องการส่งเสริมการนำเข้าจะมีญี่ปุ่นเพียงประเทศเดียวที่ถูกสหรัฐฯบีบคอให้โฆษณาซื้อสินค้าอเมริกันเพื่อแก้ปัญหาการขาดดุลการค้า อันนี้จึงต้องกลับมาทบทวน

ผมอยากอุปมาอุปไมยเรื่องนี้กับสิ่งซึ่งเกิดขึ้นกับเกษตรกรจำนวนมากที่เขาเลือกเดินแนวทางพึ่งตัวเอง คุณดูตัวอย่างผู้ใหญ่วิบูลย์ เข็มเฉลิม เขามีวิถีชีวิตทางเศรษฐกิจที่เริ่มด้วยการผลิตเพื่อการส่งออก เป็นการเพาะปลูกพืชชนิดเดียว มีรายได้ที่ขึ้นอยู่กับตลาดโลก เมื่อตลาดโลกดีแกก็รายได้ดี หากตลาดโลกตกต่ำติดกัน 2-3 ปี แกก็หมดตัว อันนี้ก็ทำให้ผู้ใหญ่วิบูลย์กลับมาคิดว่าการผลิตของแกไม่ควรจะไปผูกติดอยู่กับตลาดโลก พยายามที่จะมี de-linking ตัดทอนความสัมพันธ์นี้ เพราะฉะนั้นแกก็มาใช้เกษตรกรรมแบบผสมผสาน ไม่ใช่ผลิตเพื่อขาย ผลิตเพื่อยังชีพ เหลือแล้วจึงจะขายและกระจายการผลิตไปหลายๆอย่าง มีทั้งอาหารยารักษาโรค มีวงจรชีวิตทางการเกษตรวนอยู่ในไร่นาเดียวกัน อันนี้ผมก็คิดว่าเป็นวิวาทะใหญ่ว่าคุณจะเลือกเส้นทางไหนจะเลือกเส้นทางพึ่งตนเอง หรือเลือกเส้นทางการผลิตเพื่อการส่งออกต่อไป

ตั้งแต่ปี 2523 เรื่อยมา ระบบเศรษฐกิจไทยพึ่งสหรัฐฯอย่างมาก การหาตลาดใหม่นั้น รัฐบาลก็ไม่ได้ใช้ความพยายามอย่างเต็มที่ เราจะเห็นบรรดาพวก third world multi-national ของเกาหลีใต้ที่เริ่มเข้าไปลงทุนในละตินอเมริกา มาเลเซียก็มีความสัมพันธ์กับละตินอเมริกา พยายามบุกเบิกตลาดนี้ แม้กระทั่งการพยายามบุกตลาดยุโรปตะวันออกก็ไม่ได้มีความพยายามอย่างจริงจัง เคยมีการพูดถึงว่าน่าจะต้องมีการปฏิรูประบบราชการให้มีหน่วยงานอย่างมิติของญี่ปุ่น ในยุครัฐบาลชวนก็มีปัญหาเรื่องนี้

กลับสู่หน้าหลัก

ผลงานนี้ ใช้สัญญาอนุญาตของครีเอทีฟคอมมอนส์แบบ แสดงที่มา-ไม่ใช้เพื่อการค้า-ไม่ดัดแปลง 3.0 ประเทศไทย