อินเดียมีความทะเยอทะยานว่าภายในปี 2020 ตนจะขึ้นไปยืนเคียงบ่าเคียงไหล่กับประเทศมหาอำนาจอื่นในโลก ในฐานะประเทศพัฒนาแล้ว แต่ความใฝ่ฝันนี้จะเป็นจริงได้อย่างไรในเมื่อประชากรร้อยละ 68-84 ยังถือเป็นคนยากจน เด็กอายุต่ำกว่าสามขวบร้อยละ 46 ยังอยู่ในภาวะด้อยสารอาหาร และผู้คนจำนวนมากไม่มีอาหารกินอิ่มท้องแม้สักมื้อต่อวัน รัฐบาลอินเดียมุ่งหวังจะแก้ปัญหานี้โดยการออกพระราชบัญญัติใหม่ที่เรียกว่า National Food Security Bill แต่บทบัญญัติใหม่นี้จะมาช่วยแก้หรือสร้างปัญหาก็ยังเป็นเรื่องน่าถกเถียง ที่สำคัญเนื้อหาของมันตอบโจทย์ที่แท้จริงหรือไม่

โจทย์ของอินเดียก็เป็นโจทย์เดียวกับภาวะความหิวโหยที่เกิดขึ้นในโลก นั่นคือปัญหาไม่ได้อยู่ที่ ปริมาณอาหารที่มีหรือผลิตได้ แต่อยู่ที่ ‘โอกาส’ การเข้าถึงอาหาร ซึ่งผูกโยงกับปัญหาเรื่องสิทธิและโอกาสอื่นๆ อย่างโอกาสทางการศึกษา การมีที่ดินทำกิน การมีงานทำ เป็นต้น ขณะที่อินเดียพยายาม แก้ปัญหาด้านอื่นๆ ความจริงอันน่าตกใจที่แบอยู่ตรงหน้าก็คือเด็กอายุต่ำกว่าสามขวบร้อยละ 46 อยู่ ในภาวะด้อยสารอาหาร ซึ่งถือว่าสูงกว่ากลุ่มประเทศ แอฟริกันในเขตซาฮารา แม้แต่บังกลาเทศ (ร้อยละ 45) และประชากรผู้ใหญ่เกือบร้อยละ 40 มี Body Mass Index ต่ำกว่าค่ามาตรฐาน 18.5 กล่าวอย่างให้เห็นภาพคือ อาหารกลางวันฟรีในโรงเรียนรัฐคือโอกาสเดียวที่เด็กจำนวนมากจะได้กินอิ่มท้อง คนยากจนบางครอบครัวมีอาหารให้ทำกินเพียงสัปดาห์ละครั้ง บ้างก็ยังชีพทั้งผู้ใหญ่และเด็กกันด้วยข้าวเกลือและพริก

ด้วยเหตุนี้ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่าน รัฐบาล อินเดียได้ดำเนินโครงการมากมายเพื่อสร้างความมั่นคงทางอาหาร (Food Security) นัยหนึ่งช่วยให้คนยากจน เข้าถึงอาหารและอิ่มท้อง โดยแบ่งโครงการเป็น 4 ประเภท คือ หนึ่ง-โครงการอาหารสำหรับเด็ก ได้แก่ Integrated Child Development Services (ความช่วยเหลือสำหรับทารก เด็กเล็กและหญิงตั้งครรภ์) และโครงการอาหารกลางวันฟรีในโรงเรียน สอง-โครงการอาหารราคาถูกที่รู้จักกันในชื่อ Public Distribution System (PDS) สาม-โครงการประกันการจ้างงานในชนบท และสี่-โครงการประกันสังคม

แต่ด้วยปัญหาการไม่รู้หนังสือ การคอร์รัปชั่น การไม่ตระหนักถึงสิทธิอันพึงมีของชาวบ้านเอง รวมทั้งผลพวงจากระบบ เศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ ในทางปฏิบัติแล้วโครงการเหล่านี้ยังขาดประสิทธิภาพและห่างไกลจากเป้าหมาย ดังที่ยังคงมีผู้ใหญ่และเด็กป่วยตายสืบเนื่องจากการ ขาดสารอาหารและหิวโหยอย่างต่อเนื่อง และโกดังเก็บธัญญาหาร สำรองของรัฐก็มีอาหารตกค้างเน่าเสียนับแสนตันทุกปี

กุญแจสำคัญประการหนึ่ง ของการแก้ปัญหานี้คือเส้นแบ่งความยากจน (Poverty Line) ซึ่งมาตรวัดที่อินเดียใช้อยู่ในปัจจุบันคือค่าครองชีพต่อคนต่อเดือน สำหรับคนเมืองอยู่ที่ 559 รูปี และคนชนบทที่ 368 รูปี โดยคนที่มีเงินสำหรับเลี้ยงชีพต่อเดือนต่ำกว่าเกณฑ์ดังกล่าว ถือเป็นคนยากจน (Below Poverty Line: BPL) แม้ว่าที่ผ่านมารัฐบาลได้พยายามปรับเส้นแบ่งดังกล่าวให้สูงขึ้นตามภาวะเงินเฟ้อและราคาสินค้าที่สูงขึ้น แต่ผู้เชี่ยวชาญ หลายฝ่ายเห็นว่าเป็นกณฑ์ที่ต่ำกว่าความเป็นจริง หรือน่าจะเรียกว่าเป็นเส้นแบ่งความหิวโหยมากกว่าความยากจน เพราะเป็นตัวเลขที่คำนวณจากค่าอาหารที่ให้แคลอรีพอเพียงแก่การมีชีวิตรอดเท่านั้น แต่ไม่ได้ครอบ คลุมอาหารที่มีคุณค่าทางโภชนาการและค่าใช้จ่ายสำหรับปัจจัยพื้นฐานอื่นๆ ในเรื่องนี้ The Center for Policy Alternatives ได้เสนอเกณฑ์ใหม่ว่า ค่าใช้จ่ายพื้นฐานที่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงควรจะ เป็น 840 รูปี (ราว 525 บาท)

ขณะเดียวกันรัฐบาลได้พยายามแก้ไขระบบการปันส่วนอาหารเพื่อช่วยเหลือคนยากจน โดยอาศัย National Food Security Bill เป็นเครื่องมือ ร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวนี้กำลังอยู่ระหว่างการอภิปรายในสภา มีเป้าหมายกว้างๆ ที่จะอุดหนุนอาหารราคาถูกแก่ประชากรร้อยละ 75 ในภาคชนบท และร้อยละ 50 ในภาคเมือง รวมถึงการอุดหนุนในรูปของเงินแทนที่อาหารตามระบบเดิม ซึ่งถูกโจมตีว่าแทนที่จะแก้ไขระบบให้เป็นอาหารราคาถูกแบบถ้วนหน้า กลับลดการอุดหนุน ทั้งปริมาณต่อหัวและจำนวนประชากรผู้มีสิทธิ คณะกรรมา ธิการที่ปรึกษาแห่งชาติซึ่งเป็น ผู้ริเริ่ม พ.ร.บ.นี้ มีความเห็นว่าหากอินเดียยังไม่พร้อมที่จะปรับไปสู่ระบบอาหารราคา ถูกแบบถ้วนหน้า (เหมาะแก่ประเทศที่มีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจคงที่ที่ 8 เปอร์เซ็นต์) ก็ควรครอบคลุมการอุดหนุนให้ได้ร้อยละ 90 ของจำนวนประชากร

ในห้วงเวลาเดียวกัน ได้มีรายงานการสำรวจ ที่น่าสนใจชิ้นหนึ่งจัดทำโดยทีมนักศึกษาด้านนโยบาย สาธารณะ นำทีมโดยนักเศรษฐศาสตร์ด้านการพัฒนา Jean Dreze ผู้เป็นแกนนำสำคัญของแคมเปญ Right to Food จากการสุ่มตัวอย่างครอบครัวคนยากจน (BPL) ใน 9 รัฐ พบว่ารัฐบาลท้องถิ่นในหลายรัฐได้พยายามปรับปรุงระบบการอุดหนุนอาหารราคาถูก (PDS) ที่มีอยู่เดิม และทำได้ดีในหลายรัฐ ขณะเดียว กันคนยากจนส่วนใหญ่ไม่ต้องการการอุดหนุนในรูปของเงินที่เสนออยู่ในร่าง พ.ร.บ.ใหม่

โดยภาพรวม ระบบ PDS คือการปันส่วนอาหารผ่านร้านอาหารราคาถูก (Ration Shop หรือ Fair Price Shop) โดยอาศัยการออกบัตรปันส่วนอาหาร (Ration Card) แก่ประชาชนทั่วไป ในบัตร จะระบุว่าผู้ถืออยู่ในประเภท BPL หรือ APL (Above Poverty Line) ผู้ถือบัตร BPL จะมีโควตาซื้ออาหารอย่างข้าวหรือแป้งสาลีได้ 35 กิโลกรัมต่อครอบครัวต่อเดือน ส่วน APL จะซื้อได้ 15 กิโลกรัม ในราคาที่ต่างกันไป เช่น ข้าวสารในท้องตลาดมีราคาระหว่าง 15-40 รูปีต่อกิโลกรัม ผู้ถือบัตร BPL อาจซื้อได้ในราคา 1-3 รูปี APL ซื้อในราคา 5-10 รูปี เป็นต้น โดยราคาดังกล่าวอาจมีการปรับขึ้นลง นอกจากข้าวแล้วมักจะมีธัญญาหารและของใช้จำเป็น อื่นๆ ไว้ขาย เช่น น้ำตาล ถั่วต่างๆ น้ำมันพืช น้ำมันก๊าด ฯลฯ

ที่ผ่านมาระบบดังกล่าวค่อนข้างล้มเหลว ด้วยปัญหาการคอร์รัปชั่นและขาดการตรวจสอบ แต่การสำรวจข้างต้นพบว่า รัฐที่มีอัตราการรู้หนังสือสูงและรัฐบาลท้องถิ่นมีความมุ่งมั่นที่จะขจัดปัญหาความหิวโหย สามารถใช้ระบบ PDS เป็นเครื่องมือในการช่วยเหลือคน ยากจนได้เป็นอย่างดี มาตรการที่นำมาใช้ปฏิรูประบบ PDS เดิม อาทิ ขยายจำนวนผู้มีสิทธิ ลดราคาสินค้าให้ต่ำลงไปกว่าดัชนีราคาของรัฐบาลกลาง แปรรูปร้านอาหารราคาถูกให้กลับมาอยู่ในความดูแลขององค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น (de-privatization) มีการนำคอม พิวเตอร์เข้ามาใช้บันทึกข้อมูลP และมาตรการตรวจสอบอื่นๆ เพื่อให้แน่ใจว่าอาหารราคาถูกถึงมือคนยากคนจน โดยไม่ถูกฉ้อฉลไปปล่อยขายในตลาดเปิด

ตัวอย่างของรัฐที่ระบบ PDS ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ ได้แก่ รัฐเกรละ หิมาจัลประเทศ โอริสสา ฉัตติสครห์ ซึ่งสองรัฐแรกถือว่ามีอัตราการรู้หนังสือสูง ประชาชนตระหนักถึงสิทธิที่พึงมีและกล้าประท้วงเรียกร้องในเรื่องความโปร่งใสของระบบ

สำหรับรัฐฉัตติสครห์ ถือเป็นต้นแบบของ de-privatization ร้านอาหารราคาถูก รัฐที่น่าสนใจอีกแห่งคือ ฌาร์ขัณฑ์ ซึ่งเคยล้มเหลวในระบบ PDS มาโดยตลอด การสำรวจในปี 2004-2005 พบว่าอาหาร กว่า 80 เปอร์เซ็นต์ถูกฉ้อโกงไปขายในตลาดเปิด ก็สามารถปรับปรุงระบบจนปัจจุบันคนยากจนได้รับการอุดหนุนข้าว 35 กิโลกรัมต่อเดือนในราคากิโลกรัมละ 1 รูปีกันถ้วนหน้า

ส่วนรัฐที่ยังล้มเหลวอย่างเห็นได้ชัดคือ อุตตรประเทศและพิหาร ซึ่งมีอัตราการรู้หนังสือต่ำ ทำให้ประชาชนถูกหลอกโดยง่าย เช่น ในบางหมู่บ้าน เจ้าหน้าที่ PDS ลักลอบขายน้ำมันก๊าดในตลาดเปิด แล้วโกหกชาวบ้านว่าเกิดภาวะขาดแคลน เพราะรัฐบาลต้องส่งน้ำมันก๊าดไปช่วยเหลือชาวญี่ปุ่นที่กำลังขาดแคลนพลังงานเพราะโรงไฟฟ้าพลังนิวเคลียร์ ระเบิดหลังเหตุการณ์สึนามิ

นอกจากนี้ เสียงสะท้อนของคนยากจนส่วนใหญ่ไม่ต้องการระบบ Cash transfer หรือการช่วยเหลือด้วยเงินแทนธัญญาหาร เพราะหนึ่ง-หมู่บ้านของพวกเขาห่างไกลจากที่ทำการไปรษณีย์และธนาคาร สอง-ด้วยความไม่รู้หนังสือ จึงเกรงว่าจะถูกหลอกซ้ำซ้อนขึ้นไปอีก สาม-แม่บ้านส่วนใหญ่เกรงว่าเงินจะไหลลงขวดเหล้าสามี โดยที่ตนและลูกๆ จะต้องทนหิวโหยโดยไม่มีแม้แต่ข้าวและเกลือประทังชีวิต

สืบเนื่องจากรายงานดังกล่าว นักกิจกรรมสังคมที่รณรงค์ด้านสิทธิในอาหารหลายท่าน เห็นพ้องกันว่ารัฐบาลควรอาศัยบทเรียนจากรัฐบาลท้องถิ่นเหล่านี้ มาใช้ปฏิรูประบบ PDS ที่มีอยู่ มากกว่าเดินหน้าร่างบทบัญญัติใหม่ที่มีแนวโน้มว่าจะเป็นการอุดหนุนแบบเฉพาะกลุ่ม เป็นผลให้คนยากจนจำนวนมากตกสำรวจและเสียสิทธิดั้งเดิมที่เคยมี และหวังจะใช้การอุดหนุนด้วยเงินเป็นเครื่องมือ เพราะง่ายแก่การจัดการ โดยไม่คำนึงถึงผลปลายทางที่จะเกิดแก่ปากท้องของคนยากจนในทางปฏิบัติ อันหมายถึงการมีชีวิตรอดของครอบครัวคนยากจนนับล้าน

ประเทศที่มีประชากรมากเป็นอันดับสองของโลกจะแก้ปัญหาความหิวโหยของผู้คนอย่างไรต่อไป จะตอบปัญหาได้ตรงโจทย์หรือไม่ ถือเป็นเรื่องที่น่าจับตามองและเรียนรู้