แนวโน้มของการขยับขยายการตั้งโรงงานในเขตตัวเมือง โดยเฉพาะในกรุงเทพฯ นับวันจะยากยิ่งขึ้น ประกอบกับมีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจแห่งหนึ่งอันมีชื่อเรียกว่า “การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย” ขึ้น ข้อความนั้นคงจะเข้าเค้า คำถามจึงผุดขึ้นมาในสมองว่า

โรงงานอุตสาหกรรมในกรุงเทพฯ กำลังจะหมดอนาคต จริงหรือไม่?

อันดับแรกผู้ที่จะตั้งโรงงานอุตสาหกรรมอะไรขึ้นมาอย่างหนึ่ง ก่อนที่จะตั้งขึ้นมาได้นั้นไม่ใช่สักแต่ว่ามีเงินก็ตั้งขึ้นมาได้เลย จะต้องผ่านขั้นตอนต่างๆ ตามพระราชบัญญัติโรงงานและกฎกระทรวง รวมทั้งประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เป็นต้นว่า การขอใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานจากกรมโรงงานอุตสาหกรรม การตั้งโรงงานจะกระทำได้ต่อเมื่อได้รับอนุญาตตั้งโรงงานจากปลัดกระทรวง หรือผู้ซึ่งปลัดกระทรวงมอบหมายให้ออกใบอนุญาต หลักเกณฑ์วิธีการเงื่อนไขและแบบในการขอรับใบอนุญาตและการออกใบอนุญาต ต้องให้เป็นไปตามกฎกระทรวงที่ได้กำหนดไว้

ก่อนจะออกในอนุญาต ปลัดกระทรวง หรือผู้ได้รับมอบหมายจากปลัดกระทรวงจะกำหนดเงื่อนไข (ถ้ามีนอกเหนือจากที่ได้กำหนดไว้ในกฎกระทรวงออกตามมาตรา 8) สำหรับโรงงานแต่ละประเภทหรือชนิด (จากกฎกระทรวงที่กำหนดไว้ฉบับที่ 7 พ.ศ. 2520 ซึ่งออกตามความใน พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ. 2512 มีโรงงานที่กำหนดไว้ 99 ประเภทหรือชนิด) เพื่อให้ผู้รับใบอนุญาตปฏิบัติตาม

ตามความใน พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ. 2512 พอจะทำให้ทราบว่าโรงงานที่ถือว่าเป็นโรงงานตาม พ.ร.บ.นี้คือโรงงานที่ใช้เครื่องจักรที่มีกำลังรวมต่ำกว่า 2 แรงม้า หรือกำลังเทียบเท่าต่ำกว่า 2 แรงม้า หรือใช้คนงานน้อยกว่า 7 คน

และในมาตราต่อมาคือมาตรา 21 ก็ได้กล่าวถึงประเด็นสำคัญที่เราอยากทราบก็คือ การห้ามมิให้ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานขยายโรงงาน เว้นแต่ได้รับใบอนุญาตจากปลัดกระทรวงหรือผู้ซึ่งปลัดกระทรวงมอบหมายให้ออกใบอนุญาต

การขยายโรงงานได้แก่:-

1. การเพิ่มโรงงาน เปลี่ยนหรือเปลี่ยนแปลงเครื่องจักรเพื่อให้กำลังเพิ่มขึ้นตั้งแต่ร้อยละ 50 ขึ้นไป ในกรณีเครื่องจักรมีกำลังไม่เกิน 20 แรงม้าหรือกำลังเทียบเท่าไม่เกิน 20 แรงม้าหรือเพิ่มขึ้นตั้งแต่ 10 แรงม้าหรือกำลังเทียบเท่า 10 แรงม้าขึ้นไปในกรณีเครื่องจักรมีกำลังเกินกว่า 20 แรงม้าหรือกำลังเทียบเท่าเกินกว่า 20 แรงม้า

2. การเพิ่มหรือแก้ไขส่วนใดส่วนหนึ่งของโรงงานอาคารทำให้รากฐานเดิมของอาคารโรงงานฐานใดฐานหนึ่งต้องรับน้ำหนักเพิ่มขึ้นตั้งแต่ 500 กิโลกรัมขึ้นไป

ใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานในส่วนที่ขยายให้มีอายุเท่ากับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานตามมาตรา 16 คือกำหนดระยะเวลาไว้ 3 ปี

ต่อมาได้มีการประกาศใช้ พ.ร.บ.โรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2518 ซึ่งกล่าวถึงเหตุผลไว้ในหมายเหตุท้าย พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ.2512 บางมาตราที่ใช้อยู่ยังไม่รัดกุมและเหมาะสมกับสภาวการณ์ในปัจจุบันและเพื่อป้องกันขจัดมิให้เกิดปัญหาสิ่งแวดล้อมเสื่อมโทรม และพิษภัยจะมีผลกระทบกระเทือนต่อสุขภาพและความเป็นอยู่ของประชาชนตลอดจนเป็นการทำลายทรัพยากรของชาติ

มาตรา 22 จึงได้รับการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติดังกล่าวเสียใหม่คือ เมื่อผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานเพิ่มจำนวน เปลี่ยนหรือเปลี่ยนแปลงเครื่องจักรที่ใช้ในการผลิตเครื่องจักรที่ใช้เป็นเครื่องต้นกำลัง หรือพลังงานของเครื่องจักรเป็นอย่างอื่น แต่ไม่ถึงขั้นขยายเป็นโรงงาน หรือเพิ่มเนื้อที่อาคารโรงงานออกไป หรือก่อสร้างอาคารโรงงานเพิ่มขึ้นใหม่เพื่อประโยชน์แก่กิจการของโรงงานนั้นโดยตรง ทำให้เนื้อที่ของอาคารโรงงานเพิ่มขึ้นตั้งแต่ร้อยละ 50 ขึ้นไป ในกรณีเนื้อที่ของอาคารโรงงานมีไม่เกิน 200 ตารางเมตรหรือเพิ่มขึ้นตั้งแต่ 100 ตารางเมตรขึ้นไปในกรณีเนื้อที่ของอาคารโรงงานมีเกินกว่า 200 ตารางเมตรให้แจ้งเป็นหนังสือต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ภายใน 7 วัน นับแต่วันที่เพิ่มจำนวนเปลี่ยนหรือเปลี่ยนแปลงเครื่องจักรหรือเพิ่มเนื้อที่อาคารโรงงานหรือก่อสร้างอาคารโรงงานนั้นเพิ่มขึ้น แล้วแต่กรณี และต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการเพิ่มจำนวน เปลี่ยนหรือเปลี่ยนแปลงเครื่องจักรหรือการเพิ่มเนื้อที่อาคารโรงงานหรือก่อสร้างอาคารโรงงานเพิ่มขึ้นตามประกาศรัฐมนตรีที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

ในมาตรา 33 (พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ.2512) เพื่อประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของประเทศ ให้รัฐมนตรีมีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษาโดยได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีในเรื่องดังต่อไปนี้

1. กำหนดจำนวนโรงงานแต่ละประเภทหรือชนิด ที่จะอนุญาตให้ตั้งหรือขยายหรือที่จะไม่อนุญาตให้ตั้งหรือขยายในท้องที่ใดท้องที่หนึ่ง

2. กำหนดชนิด คุณภาพ อัตราส่วนของวัตถุดิบหรือแหล่งกำเนิดของวัตถุดิบที่จะนำมาใช้หรือผลิตในโรงงานที่จะอนุญาตให้ตั้งหรือขยาย

3. กำหนดชนิดหรือคุณภาพของสินค้าที่ผลิตในโรงงานที่จะอนุญาตให้ตั้งหรือขยาย

4. กำหนดให้นำผลิตผลของโรงงานที่จะอนุญาตให้ตั้งหรือขยายไปใช้ในอุตสาหกรรมบางประเภทหรือให้ส่งผลผลิตออกนอกราชอาณาจักรทั้งหมดหรือบางส่วน

จะเห็นได้ว่าขณะที่มีการปรับปรุง พ.ร.บ.โรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2518 ในปีเดียวกันทางด้านสำนักผังเมืองก็ได้ออก พ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ.2518 เพื่อให้สอดคล้องกัน ดังจะดูได้จากหมายเหตุตอนท้ายของ พ.ร.บ.ฉบับนี้คือ

เนื่องจากกฎหมายว่าด้วยการผังเมืองและผังชนบทได้ใช้บังคับมากว่า 20 ปี ประกอบกับได้มีการพัฒนาทั้งในด้านเกษตรกรรม พาณิชยกรรม อุตสาหกรรม และจำนวนประชากรในท้องที่ต่างๆ ได้ทวีความหนาแน่นมากยิ่งขึ้น มาตรการและโครงการที่ได้กำหนดไว้ในกฎหมายจึงไม่เหมาะสมกับสภาวะปัจจุบัน สมควรปรับปรุงเสียใหม่ให้สอดคล้องกับความก้าวหน้าของวิชาผังเมืองและสภาพของท้องที่

ดังนั้นในหมวด 4 การใช้บังคับผังเมืองรวมมาตรา 27 จึงกำหนดออกมาว่า

ในเขตได้มีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว ห้ามบุคคลใดใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่ได้กำหนดไว้ในผังเมืองรวมหรือปฏิบัติการใดๆ ซึ่งขัดกับข้อกำหนดของผังเมืองรวมนั้น

ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับแก่กรณีที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินได้ใช้ประโยชน์ที่ดินมาก่อน ที่จะมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวม และจะใช้ประโยชน์ที่ดินเช่นนั้นต่อไปเมื่อมีกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมแล้ว

แต่ถ้าคณะกรรมการผังเมืองเห็นว่าการใช้ประโยชน์ที่ดินเช่นนั้นต่อไป เป็นการขัดต่อนโยบายของผังเมือง รวมในสาระสำคัญที่เกี่ยวกับสุขลักษณะความปลอดภัยของประชาชนและสวัสดิภาพของสังคม คณะกรรมการผังเมืองมีอำนาจกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินจะต้องแก้ไข เปลี่ยนแปลงหรือระงับการใช้ประโยชน์ที่ดินเช่นนั้นต่อไปภายในระยะเวลาที่เห็นสมควรได้ การกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขดังกล่าวให้คำนึงถึงกิจการที่มีการใช้ประโยชน์ที่ดิน สภาพของที่ดินและทรัพย์สินอื่นที่เกี่ยวกับที่ดิน การลงทุนประโยชน์หรือความเดือดร้อนรำคาญที่ประชาชนได้รับจากกิจการนั้น ทั้งนี้ให้คณะกรรมการผังเมืองเชิญเจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินมาแสดงข้อเท็จจริงและความคิดเห็นประกอบด้วย

และหากเราจะมาดูมาตรา 34 และ 35 ในหมวด 2 ว่าด้วยการควบคุมโรงงานตาม พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ.2512 ประกอบการพิจารณาไปด้วย

มาตรา 34 เมื่อไม่ได้มีการกำหนดเขตอุตสาหกรรมตามกฎหมายว่าด้วยผังเมืองในท้องที่ใดท้องที่หนึ่งแล้ว ให้รัฐมนตรีมีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษา กำหนดเขตที่จะอนุญาตให้ตั้งโรงงานหรือไม่อนุญาตให้ตั้งโรงงานประเภทหรือชนิดใดภายในเขตอุตสาหกรรมนั้นได้

มาตรา 35 โรงงานใดที่ก่อให้เกิดอันตรายอย่างร้ายแรงแก่สาธารณชนให้ปลัดกระทรวง หรือผู้ซึ่งปลัดกระทรวงมอบหมายให้ออกใบอนุญาตสั่งให้ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานนั้นหยุดประกอบกิจการโรงงานทั้งหมด หรือบางส่วนเป็นการชั่วคราวและปรับปรุงแก้ไขโรงงานนั้นเสียใหม่ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด

ถ้าผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงานไม่ปรับปรุงแก้ไข หรือไม่สามารถปรับปรุงแก้ไขโรงงานให้ปลอดภัยแก่สาธารณชน ให้ปลัดกระทรวงหรือผู้ซึ่งปลัดกระทรวงมอบหมายให้ออกใบอนุญาตรายงานต่อรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาสั่งย้ายโรงงานทั้งหมดหรือบางส่วนภายในระยะเวลาที่กำหนด จากท้องที่นั้นไปยังท้องที่อื่นซึ่งจะไม่ทำให้เกิดอันตรายอย่างร้ายแรงแก่สาธารณชนคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีให้เป็นที่สุด

แม้ว่าจะมีการประกาศเป็นพระราชบัญญัติมา 2 ฉบับแล้วก็ตาม แต่ก็ปรากฏว่ายังมีผู้ฝ่าฝืนอีก ในที่สุด พ.ร.บ.โรงงาน (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2522 จึงต้องออกมาปรากฏโฉม ดังเหตุผลที่กล่าวไว้ในหมายเหตุท้าย พ.ร.บ.ฉบับนี้ว่า โดยที่การฝ่าฝืนตั้งโรงงานประกอบกิจการโรงงานและขยายโรงงานโดยไม่ได้รับอนุญาตมีอยู่เป็นจำนวนมากและโรงงานบางประเภทที่มีการฝ่าฝืนนั้น เป็นโรงงานที่ทางราชการไม่อนุญาตให้ตั้ง หรือขยาย เพื่อประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของประเทศและเพื่อประโยชน์ในการจัดให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยผังเมือง สมควรเพิ่มอัตราโทษอาญาแก่การกระทำความผิดเกี่ยวกับโรงงานประเภทดังกล่าวและจากที่เป็นมาการดำเนินกิจการโดยไม่ได้รับอนุญาตนี้ ปรากฏว่าการกำหนดแต่โทษอาญาไว้นั้นไม่ได้ผลในทางการปราบผู้มีเจตนาฝ่าฝืนได้เท่าที่ควร สมควรให้ศาลสามารถมีคำสั่งให้มีการหยุดติดตั้งเครื่องจักร รื้อถอนเครื่องจักร หยุดประกอบกิจการโรงงาน หยุดขยายโรงงานหรือรื้อถอนโรงงานในส่วนที่ขยายได้ตามแก่กรณี ซึ่งคำสั่งของศาลในเรื่องนี้นอกจากจะเป็นมาตรการทางแพ่งที่จะสั่งควบคู่กับการลงโทษทางอาญา เพื่อให้มีการปฏิบัติตามกฎหมายแล้ว ยังเปิดโอกาสให้ศาลอาจมีคำสั่งเช่นว่านี้เป็นการชั่วคราวก่อนมีคำพิพากษา เพื่อระงับการกระทำอันเป็นการฝ่าฝืนนั้นต่อไป หรือป้องกันความเสียหายที่จะเกิดแก่สังคมหรือประชาชนในด้านเศรษฐกิจและด้านสิ่งแวดล้อมได้อีกด้วย นอกจากนั้นการกำหนดให้กรรมการและผู้จัดการต้องรับผิดในการกระทำของนิติบุคคลต่างๆ นั้นยังแคบไป สมควรขยายให้บุคคลซึ่งมีส่วนรับผิดชอบในการกระทำผิดนั้นมีความรับผิดชอบด้วย เพื่อความรัดกุมในการบังคับตามกฎหมายและให้สอดคล้องกับกฎหมายอื่นๆ เกี่ยวกับผู้ต้องร่วมรับผิดชอบในการกระทำของนิติบุคคล จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้ขึ้น

รายละเอียดก็เป็นการเพิ่มโทษแก่ผู้ฝ่าฝืน แต่ที่สำคัญจะเห็นได้ว่า พ.ร.บ.ที่ออกมาฉบับหลังๆ นี้รวมทั้ง พ.ร.บ.การผังเมืองรวม พ.ศ.2518 ดูจะเริ่มจำกัดการตั้งหรือขยายโรงงานอุตสาหกรรมทีละเล็กละน้อย ยิ่งได้ดูมาตรา 39 ใน พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ.2512 ที่กล่าวถึงหน้าที่ของผู้ขอใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงาน อันได้แก่ การจัดให้มีการกำจัดสิ่งปฏิกูล การระบายน้ำทิ้งและการระบายอากาศ (ข้อ 6) การจัดสถานที่ทำงานให้พอเพียง และเหมาะสมกับจำนวนคนงาน เครื่องจักร วัตถุดิบ และวัตถุสำเร็จรูป (ข้อ 8) การประกอบกิจการโรงงานมิให้เกิดเหตุรำคาญตามกฎหมายว่าด้วยสาธารณสุข (ข้อ 14) การจัดทำรายงานเกี่ยวกับปริมาณการผลิตและการจำหน่ายของโรงงาน (ข้อ 15) และจัดให้มีการกระทำอย่างอื่นตามที่รัฐมนตรีกำหนด (ข้อ 16) ทั้งนี้ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่รัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษา

และยังมีประกาศกระทรวงอุตสาหกรรมฉบับที่ 2 (พ.ศ.2513) และฉบับที่ 12, 13 (พ.ศ.2525) ซึ่งทั้ง 3 ฉบับดังกล่าวจะกำหนดหน้าที่ของผู้ขอใบอนุญาตประกอบโรงงานไว้อย่างละเอียดยิบโดยแยกออกมาเป็นหมวดๆ โดยเฉพาะหมวด 5 และหมวด 7 รวมทั้งประกาศที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมได้ออกมาด้วย (ตามข้อ 16 ที่ได้ระบุไว้ในข้างต้น)

จากที่ยกมาให้ดูทั้งหมดนี้เป็นที่น่าสังเกตว่า นับแต่ปี 2518 เป็นต้นมา ได้มีการปรับปรุง พ.ร.บ.โรงงานหลายครั้งและการเริ่มปรับปรุง พ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ.2518 เป็นการทำงานประสานกันของหน่วยงานของรัฐบาลในการที่จะจำกัดขอบเขตการตั้งหรือขยายโรงงานอุตสาหกรรมในเขตชุมชนหนาแน่น มีการเน้นถึงการก่อให้เกิดความรำคาญหรืออันตรายแก่บุคคลหรือทรัพย์สินและเพิ่มบทลงโทษสำหรับผู้ฝ่าฝืนอย่างหนัก

ชุมชนหนาแน่นเป็นที่ไหนล่ะ ! ถ้าไม่ใช่กรุงเทพฯ เมืองหลวงของประเทศไทยซึ่งมีโรงงานอุตสาหกรรมหลายชนิดหรือประเภท ทั้งขนาดเล็กจนขนาดใหญ่ตั้งอยู่มากมายด้วยกัน ชุมชนขนาดใหญ่ระดับนครหลวงเช่นกรุงเทพฯ หรือแม้แต่เมืองหลวงแต่ละภาคของประเทศ เช่นเชียงใหม่ ขอนแก่น ชลบุรี หรือสงขลา มักจะก่อให้เกิดปัญหาหลายประการ อาทิ ปัญหาเศรษฐกิจ สังคม สาธารณูปโภค มลภาวะ และปัญหาการจราจร เป็นต้น ที่เห็นได้ชัดเจนมากก็คือที่กรุงเทพฯ นี่เอง ดังนั้นการจะขอตั้งหรือขยายโรงงานอุตสาหกรรมในกรุงเทพฯ นับวันจะถูกจำกัดมากยิ่งขึ้นทุกทีๆ ปัญหาที่ตามมาก็จะต้องมีแน่นอนสำหรับเจ้าของโรงงาน นอกเสียจากว่าจะขยับขยายออกไปทางชานเมืองเสียโดยเร็วในขณะที่ต้นทุนในด้านต่างๆ ยังไม่ขึ้นไปมากนัก