ความล่าช้าและล้าหลังของระบบราชการที่ไม่สามารถตามทันกับการเปลี่ยนแปลงของโลกที่กำลังเข้าสู่ยุคการค้าไร้พรมแดน และยุคข้อมูลข่าวสารได้กลายเป็นอุปสรรคที่ส่งผลต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศโดยรวม และนับวันก็ยิ่งจะเป็นปัญหาที่สร้างความหนักใจให้กับหลาย ๆ ฝ่าย

รีเอ็นจิเนียริ่ง หรือการปรับโครงสร้างองค์กรเป็นวิธีการหนึ่งที่สามารถผ่อนคลายปัญหานี้ให้เบาบางลงได้ ซึ่งที่ผ่านมาในประเทศไทย บริษัทเอกชนหลายแห่งได้ดำเนินการไปแล้ว และที่ฮือฮาที่สุดก็เห็นจะเป็น บมจ.ธนาคารกสิกรไทย

"หลายคนมักจะถามว่า การรีเอ็นจิเนียริ่งสามารถนำมาประยุกต์ใช้กับภาครัฐได้หรือไม่?" ม.ร.ว.จัตุมงคล โสณกุล ปลัดกระทรวงการคลัง จุดประเด็นทางความคิดก่อนที่จะอรรถาธิบายถึงรายละเอียดในความพยายามของภาครัฐที่จะพัฒนา และปรับปรุงตัวเองให้ทันกับกระแสของโลก ในฐานะวิทยากรที่ได้รับเชิญเป็นองค์ปาฐกหัวข้อ Re-engineering for Competitiveness ในงานสัมมนาประจำปีเรื่อง "The Competitiveness of The Asian Emerging Economies" ที่จัดขึ้นโดยบริษัทไทย เรทติ้ง แอนด์ อินฟอร์เมชั่น เซอร์วิส จำกัด และสมาคมจัดอันดับเครดิตอาเซียน (อาฟครา) เมื่อปลายเดือน พ.ย. ที่ผ่านมา

ม.ร.ว.จัตุมงคล อธิบายว่า ที่จริงแล้วในเนื้อหาของคำว่า รีเอ็นจิเนียริ่ง ก็คือ การทำให้ดีขึ้นในวิถีทางที่ดีกว่า เร็วกว่า หรือถูกกว่า หรือถูกใจลูกค้ามากขึ้น ในภาคเอกชน กำไรเป็นเสมือนหนึ่งเป้าประสงค์หลักในการรีเอ็นจิเนียริ่ง แต่วิธีการในการรีเอ็นจิเนียริ่ง มิใช่เทคโนโลยีและระบปฏิบัติการ (Operating System) แต่อย่างใด ซึ่งแตกต่างจากการทำรีเอ็นจิเนียริ่งภาครัฐ

การที่จะรีเอ็นจิเนียริ่งภาครัฐของไทย กำไรมิใช่สิ่งจูงใจที่จะก่อให้เกิดการปรับเปลี่ยนองค์กร เพราะรัฐบาลไทยเองไม่เคยเข้าไปสัมผัสกับระบบบัญชีกำไรขาดทุนเหมือนกับรัฐบาลในประเทศอื่น ๆ บางประเทศ

"แต่หากสมมติฐานว่า รัฐบาลต้องการให้บริการที่ดีขึ้นแก่ประชาชนของตนเอง การรีเอ็นจิเนียริ่งก็เป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่ง เพราะการรีเอ็นจิเนียริ่งจะเข้าไปปรับปรุง และแก้ไขระบบการทำงานของรัฐบาล ซึ่งถือว่าเป็นองค์กรที่ใหญ่ที่สุดในประเทศ แม้ว่าจะไร้ประสิทธิภาพก็ตาม ในยุคสมัยใหม่เช่นปัจจุบันนี้ การรีเอ็นจิเนียริ่งจำเป็นต้องพึ่งพาความสามารถด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ เพื่อ generate ข้อมูลและลดกระบวนการทำงานให้สั้นลง ซึ่งจะต้องได้คนที่มีการฝึกฝนที่ดีกว่า มีการศึกษาดีกว่า ฉลาดมากกว่าเข้ามาใช้อุปกรณ์ต่าง ๆ และดำเนินการให้มีความรวดเร็วทันใจมากขึ้น หากรัฐบาลไม่ใช้ยุทธวิธีแบบนี้ก็ไม่สามารถทำงานในยุคใหม่นี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ" ปลัดกระทรวงการคลัง ผู้ซึ่งได้ชื่อว่าเป็นนักเศรษฐศาสตร์ชั้นนำของเมืองไทยคนหนึ่ง เกริ่นถึงความจำเป็นในการรีเอ็นจิเนียริ่งระบบราชการไทย

ในระบบประชาธิปไตย รัฐบาลจะต้องมาจากการเลือกตั้ง ดังนั้นต้องอย่าลืมว่า โดยเนื้อแท้แล้ว สิ่งที่รัฐบาลให้ความสำคัญเหนืออื่นใดก็คือ ชนะการเลือกตั้ง ในขณะที่ผู้เลือกตั้งต้องการผู้ที่มีความสามารถที่จะเข้ามาบริหารประเทศ และการที่เศรษฐกิจจะดำเนินไปได้ด้วยดี นโยบายโดยรวมจะต้องมีความถูกต้อง และองค์ประกอบต่าง ๆ ก็จะต้องมีประสิทธิภาพด้วยเช่นกัน

สำหรับระบบเศรษฐกิจไทย ในแง่โครงสร้างด้านกฎหมาย เป็นประเด็นหนึ่งที่น่าห่วงไม่น้อย ในขณะที่ระบบโครงสร้างข้าราชการพลเรือนของไทยยังมีวิธีปฏิบัติแบบเก่า ๆ อยู่ ซึ่งในอดีตวิธีปฏิบัติแบบโบราณนี้ เคยใช้ได้ผลมาไม่น้อยทีเดียว ซึ่งความสำเร็จเหล่านั้นได้ทำให้ไทยมีลักษณะพิเศษแตกต่างจากประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคหลายอย่าง คือ ไม่มีปัญหาทางศาสนา สังคม และเชื้อชาติ แต่ในยุคปัจจัยความสำเร็จเหล่านั้นได้มาเป็นความจริงเพียงบางส่วนเท่านั้น เพราะในหลายประเทศ สามารถแก้ไขปัญหาความตึงเครียดทางเชื้อชาติ และการเผชิญหน้าทางศาสนาลงไปได้ หรือแม้แต่ประเทศสังคมนิยม ปัจจุบันก็เปลี่ยนตัวเองหันมาใช้ลัทธิทุนนิยม หรือตลาดเสรีในรูปแบบต่าง ๆ

"ดังนั้น เราจึงไม่ใช่สาวสวยคนเดียวที่นักลงทุนทุกคนจะหันมาสนใจอีกต่อไป"

ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยได้ตระหนักถึงการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น และพยายามที่จะนำนโยบายการรีเอ็นจิเนียริ่งเพื่อการแข่งขันมาใช้ปฏิบัติ แต่การรีเอ็นจิเนียริ่งประเทศ เพื่อการแข่งขันเป็นเรื่องที่ยากเย็นมาก หากเทียบกับการรีเอ็นจิเนียริ่งบริษัทเอกชน เพราะบริษัทมีเจ้าของที่ดูแลรับผิดชอบอย่างแท้จริง ขณะที่ประเทศไม่ได้เป็นเช่นนั้น

"สำหรับประเทศไม่มีใครเป็นผู้รับผิดชอบจริง ๆ มีเพียงผู้นำที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามา หากเขาผู้นั้นไม่มีประสิทธิภาพมันก็เป็นเรื่องยากมาก ๆ ที่จะโยกย้ายเขาออกไปจากตำแหน่ง หรือถ้าจะเป็นพลเรือนที่ได้รับการแต่งตั้งก็ยากพอ ๆ กันที่จะให้เขาออกจากตำแหน่ง หรือโน้มน้าวให้ทำสิ่งใหม่ ๆ แต่เมื่อหากเหตุการณ์เกิดเลวร้ายขึ้นมาจริง ๆ จลาจลจึงเป็นเหตุการณ์ที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ และหากมองลงไปในรัฐธรรมนูญของไทยก็บัญญัติขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหาในท้องถิ่นเท่านั้น ดังนั้น เราจึงไม่เคยเห็นพรรคใหญ่ ๆ ที่หาเสียงด้วยปัญหาของชาติชนะการเลือกตั้งเลย" ปลัดกระทรวงการคลัง ย้ำถึงความยุ่งยากที่ทำให้การรีเอ็นจิเนียริ่งภาครัฐทำได้ไม่ง่ายนัก

ในการรีเอ็นจิเนียริ่งประเทศจำเป็นต้องทำอย่างนุ่มนวลและด้วยวิธีที่กินเวลาน้อย และไม่ทำทุกอย่างในเวลาเดียวกัน ซึ่งขณะนี้ทางกระทรวงการคลังเองก็ได้เริ่มดำเนินการด้วยกานำรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในความควบคุม 70 แห่ง เข้าสู่ระบบการประเมินผลการดำเนินงานกับบริษัท ไทยเรทติ้ง อินฟอร์เมชั่น เซอร์วิส (ทริส) ในฐานะที่ปรึกษา ทั้งนี้ เพราะรัฐวิสาหกิจทั้ง 70 แห่งมีผลต่ออัตราการเติบโตของผลผลิตมวลรวมประชาชาติ (จีเอ็นพี) ประมาณ 6-7% โดยได้เริ่มต้นทำมาตั้งแต่ปีงบประมาณ 2539 ปัจจุบันมีรัฐวิสาหกิจจำนวน 25 แห่งที่อยู่ภายใต้การติดตามผล และประเมินผลของทริส วิธีนี้ จะป็นการผูกมัดให้รัฐวิสาหกิจดำเนินกิจการตาม Industrial Norm หรือดำเนินงานให้ดีขึ้นในแต่ละปี เพราะจะมีผลต่อระบบการจ่ายโบนัสโดยตรง ซึ่งนั่นก็หมายความว่ารัฐวิสาหกิจจะต้องมีการรีเอ็นจิเนียริ่งตัวเองเพื่อให้แข่งขันกับภาคเอกชนและเพื่อบรรลุเป้าหมายที่วางไว้

ในความเห็นของ ม.ร.ว.จัตุมงคล มองว่า วิธีนี้เป็นเรื่องที่ไม่ปกตินัก เพราะตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้รัฐวิสาหกิจไม่เพียงต้องทำเงินให้ได้เพียงพออย่างเดียวเท่านั้น แต่ยังต้องตอบสนองความต้องการของรัฐบาลหรือสังคมด้วย หากทำได้ตามนั้นก็จะได้รับรางวัลเป็นการตอบแทน ทว่า ความต้องการนั้นต้องมีความโปร่งใส พนักงานของหน่วยและประชาชนในประเทศจะต้องมีความเข้าใจด้วย

การสร้างศักยภาพด้านการแข่งขันให้แก่รัฐวิสาหกิจเป็นเรื่องที่ทำได้ไม่ง่ายนัก เพราะรัฐวิสาหกิจไม่มีเจ้าของ ยกเว้นเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ดังนั้น จึงจำเป็นจะต้องนำมาให้ระบบบัญชีกำไรขาดทุนมาใช้อย่างหลอก ๆ เพื่อเป็นรางวัล หรือแรงจูงใจให้พนักงานทำงานเสมือนหนึ่งว่า หน่วยงานนั้นพวกเขามีส่วนเป็นเจ้าของ ในทางเดียวกัน การที่จะทำให้รัฐบาลมีความสามารถในการแข่งขันก็เป็นเรื่องที่ยาก เพราะรัฐบาลไทยไม่ได้ถูกออกแบบมาให้ใช้ระบบบัญชีกำไรขาดทุน จะมีก็แต่เพียงบัญชีเงินสดเท่านั้น

"การรีเอ็นจิเนียริ่งระบข้าราชการพลเรือนทั้งหมด เพื่อไปสู่การปฏิบัติงานที่ดีจำเป็นที่จะต้องมีผู้นำที่ดีและอยู่ในตำแหน่งเป็นเวลานาน ซึ่งยังไม่มีท่าว่าจะเกิดขึ้นในเมืองไทยเลย อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนได้พยายามที่จะจัดการกับปัญหานี้ด้วยการทำงานในรูปของคณะกรรมาธิการหรือกลุ่มทำงาน เพื่อลดแรงเสียดสีจากการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล แต่ทั้งนี้และทั้งนั้น ผู้นำและคนที่มีความเป็นผู้นำไม่ว่าจะข้างในหรือภายนอกเพื่อเข้ามาสนับสนุนการทำงานยังมีความจำเป็นอย่างมากทีเดียว"

นอกเหนือจากการปรับปรุงประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจ ทางกระทรวงการคลังก็พยายามที่จะแสวงหาแนวทางอื่น เพื่อนำมาใช้ในการรีเอ็นจิเนียริ่งประเทศ เพื่อเพิ่มศักยภาพการแข่งขัน ซึ่งวิธีนี้ ทางกระทรวงการคลังได้เริ่มต้นทดลองเป็นตัวอย่างในกระทรวงเองในฐานะข้าราชการพลเรือน

"เราตัดสินใจที่จะรีเอ็นจิเนียริ่งตัวเอง โดยมีการบริหารงานด้วยคณะกรรมการบริหาร ทว่าปฏิบัติการนี้ ยังไม่ได้เดินหน้าไปมากนัก เพราะยังอยู่ในช่วงของการเตรียมข้อมูล ให้เพียงพอการวิเคราะห์ ความพร้อมในด้านจิตใจของคนของเรา ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเป็นมากมิฉะนั้นความพยายามนี้อาจจะต้องล้มเหลวลงก่อนที่จะเริ่มต้นเสียด้วยซ้ำ เราได้มีการตั้งกลุ่มคนรุ่นหนุ่มในกระทรวงขึ้นมาเพื่อประเมินถึงเรื่องการประหยัดต้นทุน และการเปลี่ยนแปลงกระบวนการทำงานที่จำเป็นภายในกระทรวงเพื่อนำพากระทรวงไปสู่โลกไร้พรมแดนมากขึ้นในอีก 20 ปีที่จะถึงนี้ แทนที่เราจะมีหน่วยงานต่าง ๆ มากมายในกระทรวงเราก็ได้เปลี่ยนมาให้เหลือเพียง 2 ส่วนเท่านั้น คือ ด้านการจัดเก็บภาษีและการคลัง โดยผู้จ่ายภาษีสามารถจ่ายภาษีทุกประเภทได้ในสำนักงานเดียวกัน เพราะเจ้าหน้าที่จะทำงานบนเครือข่ายของคอมพิวเตอร์ ซึ่งสามารถทำธุรกรรมทุกชนิดกับกระทรวงได้นอกจากนี้อาจจะมีหน่วยงานด้านคอมพิวเตอร์ และบุคคลด้วยแต่ก็จะต้องขึ้นกับองค์กรเดียวกันทั้งหมด"

ขณะเดียวกัน ทางกระทรวงการคลังยังได้มีการว่าจ้างกลุ่มอาจารย์จากมหาวิทยาลัยมาทำชาร์ตสถานการณ์โลกในอีก 20 ปี และบทบาทของกระทรวงการคลังที่จะต้องเป็นไปในสถานการณ์เช่นนั้น พร้อมทั้งได้ขอความช่วยเหลือจากธนาคารโลก ซึ่งก็ได้ส่งแกรแฮม สก็อตต์ (Graham Scott) อดีตปลัดกระทรวงการคลังนิวซีแลนด์ ที่ดำรงตำแหน่งในช่วงปี 1986-1993 ซึ่งเป็นช่วงที่มีการกล่าวขานกันอย่างมาก เพราะนิวซีแลนด์ได้มีการรีเอ็นจิเนียริ่งตัวเองจากประเทศระดับกลางขึ้นมาเป็นประเทศที่มีศักยภาพการแข่งขัน 1 ใน 6 ของโลก

"ในฐานะที่เป็นนักปฏิบัติ เขาได้ให้คำแนะนำที่เป็นประโยชน์ต่อเราหลายอย่าง ยกตัวอย่างเช่น ข้อเสนอที่ให้แผนกต่าง ๆ แยกออกจากกันชั่วเวลาหนึ่ง แม้ว่าจะกลายเป็น legal entity ซึ่งอาจจะสร้างปัญหาเรื่องการสูญเสียอำนาจให้เกิดขึ้นได้ก็ตาม การศึกษานี้ใกล้จะเสร็จสิ้นลงแล้ว และเราก็กำลังเริ่มแจ้งให้คนของเราทราบเกี่ยวกับคอนเซปต์นี้ หากงานทั้งการสร้างความมั่นใจให้คน และอำนาจประสบความสำเร็จ เราหวังว่าในเวลาอันสมควร การเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญอาจจะทำให้หน่วยงานสำคัญ ๆ ของรัฐบาลไทยปฏิบัติงานตามงบประมาณที่พิจารณาจากผลงาน (output budgetting) แทนที่จะเป็นงบประมาณตามที่ขอเข้าไป (input budgetting) เหมือนที่ทำอยู่ในปัจจุบัน คือ ต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของบัญชีกำไรขาดทุนมากกว่าเงินสด"

ในตอนท้ายสุดของการปาฐกถา ม.ร.ว.จัตุมงคล ได้สรุปว่า ประเทศไทยจะต้องมีการเปลี่ยนแปลง จะต้องทันสมัย และต้องมีศักยภาพในการแข่งขัน มี Incentive ทางเศรษฐกิจให้ต่อภาคเอกชน เช่น อุดหนุนการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ การวิจัย และการพัฒนา รวมถึงการให้ความช่วยเหลือเงินกู้แก่นักศึกษา นอกจากนี้ ยังต้องมีการลดภาษีศุลกากรและปล่อยเสรีบริการทางการเงิน เพื่อผลักดันให้ภาคเอกชนเปลี่ยนแปลงจากการพึ่งพิงแรงงาน และการใช้เทคโนโลยีที่ให้มูลค่าเพิ่มต่ำ เพื่อเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจที่ประชาชนมีชีวิตที่ดีขึ้นจากการพัฒนาเศรษฐกิจที่มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น แต่ทั้งนี้ก็จะต้องมีรัฐบาลที่มีประสิทธิภาพเพียงพอที่จะให้บริการได้อย่างรวดเร็ว เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพด้วย

ก็ขอฝากความหวังไว้กับผู้นำคนใหม่ ซึ่งจะเป็นผู้ผลักดันให้การรีเอ็นจิเนียริ่งภาครัฐมีความคืบหน้าไม่ถึงกับไล่ไม่ทันกระแสโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วได้