ทุกวันนี้มีการแสดงความไม่พอใจสภาพการเมืองไทยกันมาก โดยแบ่งออกได้เป็นสองประเด็นกว้างๆ ประเด็นแรกคือไม่พอใจที่ผู้นำของกองทัพยังคงมีอำนาจชี้ขาดทิศทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัญหาการจัดตั้งรัฐบาล อันนี้ทำให้พรรคการเมืองต่างๆ ที่ส่งผู้สมัครลงสนามเลือกตั้งครั้งแล้วครั้งเล่าไม่สามารถใช้อำนาจที่ปวงชนมอบให้ได้อย่างแท้จริง และกลายสภาพเป็นเครื่องพ่วงของกลุ่มอำนาจนอกสภาไป

ประเด็นที่สอง เป็นการวิพากษ์วิจารณ์ตัวพรรคการเมืองและนักการเมืองเอง ประชาชนจำนวนไม่น้อยเริ่มรู้สึกว่าพรรคการเมืองและนักการเมืองไม่ได้ทำหน้าที่ของตนอย่างถูกต้อง พรรคส่วนใหญ่ไม่มีนโยบายแจ่มชัด พรรคแตกแยกกันเอง ทั้งๆ ที่อยู่ในระหว่างบริหารประเทศ ข่าวลือเรื่องการซื้อคะแนนเสียงในฤดูเลือกตั้งและการขายตัวของสมาชิกสภาในสมัยการประชุมหนาหูจนแทบจะกลายเป็นเรื่องธรรมดา

ทั้งสองประเด็นนี้ แน่นอนย่อมเกี่ยวโยงกัน มันทำให้เกิดการแสวงหาทางออกไปในแบบต่างๆ บ้างก็เชื่อว่าถ้าคนดีมีศีลธรรมมาเล่นการเมืองมากขึ้น บ้านเมืองคงจะพบกับแสงสว่าง บ้างก็เห็นว่า ถ้าระบอบประชาธิปไตยเป็นแบบนี้ก็เห็นจะต้องอาศัยกองทัพมาแทรกแซงโดยตรง นอกจากนี้ยังมีบางกลุ่มที่คิดถึงขั้นจะหวนกลับไปสู่ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อย่างน้อยที่สุดก็โดยชั่วคราว เพื่อแก้ปัญหาในตอนนี้

ในทรรศนะของผม ปัญหาการเมืองทั้งหลายทั้งปวงที่ดำรงอยู่ในปัจจุบัน ดูจะไม่เกี่ยวกับเรื่องดีเลวหรือคุณธรรมความสามารถของตัวละครบนเวทีการเมืองเท่าใดนัก แต่เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นตามเงื่อนไขทางประวัติศาสตร์ และเป็นปัญหาใหญ่ในระดับโครงสร้างทางการเมืองของประเทศไทย

พูดอีกนัยหนึ่งก็คือ ระบอบการปกครองใหม่ซึ่งเป็นระบอบประชาธิปไตยนั้น ยังไม่สามารถเข้าแทนที่ระบอบการปกครองเก่าซึ่งเป็นระบอบรวมศูนย์อำนาจได้อย่างสมบูรณ์ ปัจจัยจากทั้งสองระบอบยังคงยื้อยุดกันอยู่ ไม่มีใครแพ้ใครชนะอย่างเด็ดขาด จึงก่อให้เกิดภาพที่ดูเหมือนสับสนวุ่นวายขึ้นมา

ตั้งแต่มีการยุบเลิกระบอบไพร่ในสมัยรัชกาลที่ 5 เป็นต้นมา กลไกการปกครองของไทยล้วนถูกออกแบบมาเพื่อการควบคุมส่วนทั้งหมดโดยส่วนกลาง สถาบันพระมหากษัตริย์ กองทัพ และระบบราชการ ร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลโดยมีสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นแกนนำ และบริหารประเทศโดยผ่านการตัดสินใจจากเบื้องบน การเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 นั้น แม้ว่าจะกระทำไปภายใต้อุดมการณ์ประชาธิปไตย แต่เนื้อแท้ของระบอบการปกครองจริงๆ แล้ว ก็เพียงแต่เปลี่ยนแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาลและการกำหนดนโยบายมาเป็นกองทัพ สถาบันพระมหากษัตริย์ถูกกำหนดให้ลอยตัวเหนือการเมือง แต่ระบบราชการ โดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทย ยังคงทำหน้าที่เหมือนเดิม คือเป็นแขนขวาของการปกครองประเทศแบบรวมศูนย์อำนาจ

ระบบรัฐสภานั้นมีบ้างไม่มีบ้าง ส่วนใหญ่ก็เป็นเพียงเครื่องประดับหรือทำหน้าที่ขัดตาทัพในระหว่างการตกลงจัดสรรอำนาจในหมู่ผู้นำทหารและระบบราชการยังไม่ลงตัว พรรคการเมืองไม่เคยมีบทบาทในการปกครองประเทศอย่างแท้จริง และเมื่อระบบรัฐสภาถูกยุบเลิก ทั้งพรรคการเมืองและนักการเมืองก็สลายหายไปราวกับไม่เคยมีอยู่

สภาพเป็นเช่นนี้อยู่หลายสิบปี จนกระทั่งเกิดกรณี 14 ตุลาคม เมื่อปี พ.ศ. 2516 เหตุการณ์ดังกล่าวได้กลายเป็นเส้นแบ่งประวัติศาสตร์การเมืองยุคใหม่ของประเทศไทย ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า ระบอบการปกครองแบบอำนาจนิยมไม่อาจรองรับการเติบโตของสังคมได้อีกต่อไปแล้ว ความเจริญรุดหน้าของระบบเศรษฐกิจทำให้สังคมไทยมีความสลับซับซ้อนเกินกว่าที่จะปล่อยให้การตัดสินใจบริหารประเทศอยู่ในมือของคนกลุ่มเดียว ขณะเดียวกันการศึกษาและความรับรู้ของประชาชนก็กว้างขวางเกินไปที่จะยอมรับการนำพาของใครก็ได้ที่เขาไม่ได้มีส่วนเลือกสรร

ดั่งนี้แล้ว ประชาธิปไตยจึงไม่ได้เป็นแค่อุดมการณ์หรือความใฝ่ฝันของปัญญาชนบางกลุ่มเท่านั้น หากได้กลายเป็นความจำเป็นของสังคมไทย เป็นเครื่องมือหลักในการสร้างความปรองดองขึ้นมาในชาติ ซึ่งประกอบด้วยกลุ่มชนและกลุ่มความคิดที่หลากหลายยิ่งขึ้นทุกที

โดยตัวของมันเอง การเคลื่อนไหว 14 ตุลาคม ได้มีส่วนผลักดันให้กลุ่มอำนาจเก่าถดถอยไปในระดับที่ไม่เคยมีมาก่อน โดยเฉพาะในปัญหาการจัดตั้งรัฐบาล พรรคการเมืองและระบบรัฐสภาได้รับการยอมรับมากขึ้น มีส่วนมีเสียงในการส่งตัวแทนของตนไปบริหารราชการตามกระทรวงทบวงกรม อย่างไรก็ตาม กลไกการปกครองดั้งเดิมนั้นยังไม่พร้อมและไม่เต็มใจให้พรรคการเมืองเป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาล อย่างดีที่สุดก็ให้มีส่วนร่วมในฐานะหุ้นส่วนรายย่อย หัวหน้ารัฐบาลเองยังคงต้องมาจากกองทัพหรือระบบราชการ และไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้ง

อันนี้เป็นที่มาของความตึงเครียดทางการเมืองในระยะประมาณ 7 - 8 ปีที่ผ่านมา ส่งผลเสียทั้งต่อกองทัพและระบบรัฐสภาไปพร้อมๆ กัน ในซีกของกองทัพนั้น การที่ยังคงเป็นบ้านเกิดของผู้นำรัฐบาลโดยไม่ขาดสาย ทำให้การเมืองภายในของกองทัพเองก็คุกรุ่นอยู่ตลอดเวลา ตำแหน่งต่างๆ ซึ่งควรจะมีความหมายแค่การบริหารภายใน กลับมีความหมายเป็นสะพานดีดไปสู่ตำแหน่งการเมืองภายนอก มีความต้องการที่ขัดแย้งกันและในบางกรณีก็นำไปสู่การปะทะ

ในซีกของพรรคการเมืองและรัฐสภา การที่ไม่อาจเป็นแกนนำของระบอบประชาธิปไตยได้ ย่อมหมายถึงการทำหน้าที่ที่ไม่ครบถ้วน นโยบายอะไรที่ประกาศกับประชาชนไว้ ล้วนแล้วแต่เอามาปฏิบัติไม่ได้ เพราะไม่อาจขึ้นปกครองประเทศได้โดยตรง หนักๆ เข้าก็กลายเป็นกลุ่มเล็กกลุ่มน้อยที่ปราศจากนโยบาย กลายเป็นกลุ่มการเมืองที่คอยต่อรองเอาเก้าอี้ที่ว่างอยู่บ้างเท่านั้น ในสายตาของนักการเมืองบางท่าน อาจจะถือว่าอย่างน้อยที่สุด นี่เป็นโอกาสเดียวที่จะมีส่วนในการบริหารประเทศบ้าง ขืนตั้งนโยบายไว้ตายตัวก็อาจจะไม่สามารถประกอบเป็นพันธมิตรกับกลุ่มอื่นๆ ได้

ทั้งหมดนี้เกิดขึ้นเพราะสภาพการเมืองไทยยังอยู่ในระยะหัวเลี้ยวหัวต่อ คือระบอบใหม่กับระบอบเก่าซ้อนตัวกันอยู่ โดยไม่มีฝ่ายไหนเอาชนะกันได้อย่างเด็ดขาด

อย่างไรก็ตาม ผมเห็นว่าในทางโครงสร้างนั้น ระบอบเก่ายังมีฐานะเป็นต่ออยู่มาก ได้รับการเกื้อหนุนทั้งจากข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญ และกลไกการปกครองดั้งเดิมซึ่งถูกออกแบบมาไว้ให้รองรับการปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจ

ในส่วนของรัฐธรรมนูญคงไม่ต้องพูดอะไรกันมาก ข้อกำหนดที่อนุญาตให้นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเป็นบุคคลไม่สังกัดพรรคและไม่จำเป็นต้องได้รับเลือกจากประชาชน เท่ากับเป็นการเปิดทางให้กับนักการเมืองในระบอบเก่าซึ่งโตมาจากกองทัพและระบบราชการ เงื่อนไขในการก้าวขึ้นสู่อำนาจของคนเหล่านี้จะไม่เกี่ยวข้องกับประชาชนหรือระบอบรัฐสภาเลย หากเติบโตมาในฐานะข้าราชการประจำ เคลื่อนไหวทางการเมืองภายในสถาบันที่ตัวเองสังกัด จนกระทั่งมาถึงจุดที่จ่อรอตำแหน่งในคณะรัฐบาล การที่เคยดำรงตำแหน่งสำคัญๆ ในระบบข้าราชการประจำมาก่อน ทำให้ภาพพจน์และคุณสมบัติของพวกเขาดูเหมือนจะเหนือชั้นกว่าบรรดา ส.ส. อย่างเทียบกันไม่ได้ ทำให้คนจำนวนไม่น้อยรู้สึกว่าบุคคลกลุ่มนี้เหมาะมากกว่าที่จะมาเป็นหัวหน้ารัฐบาล หรือรัฐมนตรีของกระทรวงสำคัญๆ

แน่นอน ถ้าพูดสำหรับคุณสมบัติเฉพาะตัวแล้ว ในหลายๆ กรณีก็มีมูลความจริง การศึกษาและคุณวุฒิของนายทหารจากเหล่าทัพต่างๆ ตลอดจนผู้ใหญ่ของกระทรวงทบวงกรมทั้งหลายย่อมสูงกว่าสมาชิกสภาผู้แทนโดยทั่วไป อย่างไรก็ตาม ระบอบรัฐสภานั้นเป็นระบอบการเมือง ไม่ใช่หน่วยราชการธรรมดาๆ เราไม่อาจเอาคุณสมบัติของคนมาแทนทางเลือกของประชาชนได้ ระบอบประชาธิปไตยนั้นตั้งอยู่บนพื้นฐานความเห็นชอบของประชาชน เขาจะไว้วางใจใครก็ตาม ย่อมเป็นสิทธิอันชอบธรรม

หลายปีที่ผ่านมา ช่องโหว่ทางรัฐธรรมนูญข้อนี้มีลักษณะคล้ายดาบสองคม คือด้านหนึ่งก็ช่วยลดความขัดแย้งระหว่างระบอบเก่ากับระบอบใหม่ โดยเปิดทางให้กับตัวแทนกองทัพและระบบราชการเข้ามานำประเทศร่วมกับตัวแทนทางฝ่ายรัฐสภา ซึ่งหมายถึงว่าไม่มีการปิดประตูตายสำหรับฝ่ายพลังเก่าจนพวกเขาต้องใช้วิธีการรุนแรงมารักษาอำนาจไว้ แต่ในอีกด้านหนึ่ง มันก็ทำให้การพัฒนาประชาธิปไตยในบ้านเราต้องย่ำเท้าอยู่กับที่ พรรคการเมืองไม่สามารถนำนโยบายใดๆ มาปฏิบัติได้ การริเริ่มสร้างสรรค์อะไรใหม่ๆ กระทำได้ยาก ประเทศชาติยังคงถูกครอบงำโดยระบบข้าราชการประจำ กระทั่งรัฐสภาเองก็แทบจะกลายเป็นระบบข้าราชการประจำกับเขาด้วย

ที่สำคัญที่สุดก็คือ มันทำให้การเลือกตั้งเกือบจะหมดความหมาย แม้แต่พรรคการเมืองที่ได้เสียงในสภามากที่สุดก็ยังทำอะไรไม่ได้ ต้องยอมรับการนำของบุคคลที่มาจากกองทัพและระบบข้าราชการ

ในเมื่อต้องตกอยู่ในฐานะของเครื่องพ่วงของการเมืองแบบเก่า ความประพฤติและการปฏิบัติตัวของพรรคการเมืองต่างๆ ก็ตกต่ำตามไปด้วย แต่ภาพพจน์ของพรรคการเมืองติดลบในสายตาของประชาชนมากเท่าใด ก็ยิ่งเกื้อหนุนแนวคิดที่จะรักษารัฐธรรมนูญแบบนี้ไว้มากเท่านั้น ยิ่งพรรคการเมืองและนักการเมืองทำตัวไม่รู้จักโต ผู้คนก็ยิ่งรู้สึกว่ายังต้องอนุญาตให้ผู้นำกองทัพและข้าราชการประจำมาเป็นแกนในการบริหารประเทศ โดยไม่ต้องผ่านการเลือกตั้ง

เช่นนี้แล้วสภาพการเมืองไทยจึงมีลักษณะคาราคาซังอย่างยิ่ง ในด้านหนึ่งก็ไม่ชอบระบบเผด็จการ ในอีกด้านหนึ่งก็ไม่ไว้ใจระบอบรัฐสภา ในด้านหนึ่งก็ชวนกันไปเลือกตั้ง ในอีกด้านหนึ่งก็หวั่นกังวลกันอยู่แต่เรื่องรัฐประหาร ฯลฯ

ปัญหาความอ่อนแอของพรรคการเมืองนั้น แม้จะมีลักษณะของตัวบุคคลเข้ามาเกี่ยวข้องอยู่บ้าง แต่พูดอย่างถึงที่สุดแล้วน่าจะเป็นปัญหาโครงสร้างประชาธิปไตยที่ไม่ลงตัวเสียมากกว่า

นอกเหนือไปจากข้อจำกัดทางรัฐธรรมนูญที่กล่าวมาแล้ว สิ่งหนึ่งที่มักจะมองข้ามกันก็คือ ระบอบประชาธิปไตยของไทยทุกวันนี้ไม่มีรากฐานของกลไกการปกครองรองรับเลย มันเป็นระบอบที่คร่อมทับหรือผูกพ่วงไว้กับกลไกการปกครองเก่า ซึ่งถูกออกแบบไว้สนองการปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจ พูดอีกนัยหนึ่งก็คือเรามีเพียงรัฐสภาที่ได้รับการเลือกตั้ง แต่การปกครองจริงๆ ทั่วประเทศยังคงอยู่ภายใต้ระบบข้าราชการประจำ เมื่อเป็นเช่นนี้ ยอดบนสุดกับฐานอำนาจการปกครองจึงสวนทางกันโดยสิ้นเชิง ใครจะไปใครจะมาในระดับรัฐบาลไม่สำคัญ การปกครองประเทศที่แท้จริงนั้น ยังคงอยู่ที่กระทรวงมหาดไทยและหน่วยงานประจำอื่นๆ

ผลเสียในเรื่องมีหลายประการ

ประการแรก มันทำให้นักการเมืองในระบอบเก่าซึ่งอยู่นอกพรรคมีฐานกำลังแน่นหนาเป็นอำนาจต่อรองอยู่ตลอดเวลา เขาเติบโตมาในระบบข้าราชการประจำ รู้จักระบบนี้ดีเหมือนบ้าน หากไม่มีพวกเขาเสียแล้ว พรรคการเมืองทั้งหลายย่อมบริหารประเทศไม่ได้ อำนาจต่อรองนี้สูงจนกระทั่งแม้แต่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ก็ยังต้องมอบให้บุคคลที่มาจากข้าราชการประจำ

ประการที่สอง มันทำให้ระบอบประชาธิปไตยไม่มีผลโดยตรงต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน แม้ว่าจะมี ส.ส. ประจำจังหวัด แต่ชีวิตประจำวันของชาวบ้านล้วนแล้วแต่ขึ้นต่อผู้ปกครองที่มาจากการแต่งตั้ง จะดีจะเลวอาศัยพรรคการเมืองไม่ได้ มีแต่ต้องเข้าหานายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งมีท่าทีต่อประชาชนอีกแบบหนึ่ง

ประการที่สาม แม้ว่าประชาชนจำนวนไม่น้อยจะคิดหวังพึ่งพาผู้แทนราษฎรมาแก้ปัญหาท้องถิ่น แต่ในความเป็นจริงแล้ว ผู้แทนย่อมทำหน้าที่นั้นไม่ได้ เพราะอำนาจของพวกเขาเป็นอำนาจนิติบัญญัติ ความอึดอัดในเรื่องนี้ทำให้นักการเมืองบางคนต้องโกหกพกลมชาวบ้านไปวันๆ เพื่อให้เชื่อมั่นว่าเขาแก้ปัญหาได้จริงๆ บางคนพยายามทำตามที่พูดด้วยการผลักดันงบประมาณหรือการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยราชการ ก็ถูกหาว่าก้าวก่ายงานของข้าราชการประจำ ทั้งหมดนี้ล้วนแต่ส่งผลเสียต่อภาพพจน์ ส.ส. ทั้งสิ้น ยิ่งไปกว่านั้น ความจำเป็นที่จะต้องเอาใจท้องถิ่นที่ตนสังกัด ทำให้นักการเมืองหลายคนจำเป็นต้องพูดจาขัดแย้งกับนโยบายพรรค หรือถ้าพรรคไม่มีนโยบายแจ่มชัดก็พูดจาขัดกันเองกับเพื่อนร่วมพรรค ซึ่งไปพบกับความเรียกร้องต้องการที่ต่างกัน

โครงสร้างการปกครองประเทศเป็นอย่างหนึ่ง ระบอบการเมืองเป็นอีกแบบหนึ่ง ย่อมทำให้พัฒนาการของประชาธิปไตยในเมืองไทยเป็นแบบไม้เลี้ยงในกระถาง ไม่มีทางที่จะเติบโตถึงขั้นแก้ปัญหาของบ้านเมืองได้ ในทางตรงกันข้าม ถ้าการปกครองท้องถิ่นของไทยรับกันกับระบอบประชาธิปไตยระดับชาติ โอกาสการเติบโตของระบบพรรคการเมืองย่อมเปิดกว้างไม่มีที่สิ้นสุด การขยายตัวของระบอบการเมืองในระดับนี้ย่อมทำให้ทุกพรรคต้องทำงานหนักและต่อเนื่องในแต่ละจังหวัดทั่วประเทศ พรรคเล็กพรรคน้อยที่ไม่เอาจริงเอาจังในการปกครองบ้านเมืองก็จะหมดสิ้นไป ทุกพรรคมีโอกาสทดลองเอานโยบายของตนไปปฏิบัติในพื้นที่เล็กๆ ถ้าหากคนของตนได้รับเลือกเป็นผู้บริหารท้องถิ่น ขณะเดียวกันบรรดา ส.ส. ก็ไม่จำเป็นต้องไปแบกรับข้อเรียกร้องจิปาถะที่ตนสนองให้ไม่ได้ ทำให้มีเงื่อนไขทุ่มเทให้กับปัญหาในระดับชาติมากขึ้น

ที่สำคัญที่สุดก็คือ นักการเมืองในระบบข้าราชการประจำจะไม่มีโอกาสใช้กลไกการปกครองเดิมมาต่อรองเอาอำนาจอีกต่อไป ระบอบประชาธิปไตยมีรากฐานแข็งแกร่งจากการปกครองท้องถิ่น ส่วนระบอบการปกครองเดิมกลับปราศจากรากฐานที่เคยมีมา

ผมยอมรับว่ามันคงไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะให้ประชาธิปไตยในเมืองไทยพัฒนาไปถึงระดับนี้ แรงต้านคงจะมีมากและเวลาที่จะต้องใช้ก็อาจจะยาวนาน แต่ที่กล่าวมาทั้งหมดเป็นเรื่องของการมองปัญหา ซึ่งผมคิดว่าจะต้องมองที่รากเหง้าของมันจึงจะพบทางออก อย่างน้อยจะได้ถือเป็นทิศทางไว้

ในทางกลับกัน ถ้าเรามองเพียงแค่ปรากฏการณ์ภายนอกก็อาจจะรู้สึกเบื่อรำคาญ หรือแกว่งไกวไปมา จนคิดอยากให้ประเทศหวนกลับไปสู่การปกครองแบบเดิม ยังไม่ต้องพูดถึงความใฝ่ฝันที่จะเห็นวีรบุรุษขี่ม้าขาวมาจุติในวงการเมืองไทย ทางออกแบบวูบวาบเช่นนี้ไม่ได้ช่วยให้อะไรดีขึ้น เพราะปัญหาที่เราเผชิญกันอยู่เป็นปัญหาใหญ่ในระดับโครงสร้าง ไม่ใช่ปัญหาศีลธรรมและคุณธรรมของผู้คน

แม้ว่าจะมีอุปสรรคขวางกั้นอยู่มากมาย แต่ก็ดังที่กล่าวมาแล้วในตอนต้น ระบอบประชาธิปไตยไม่ได้เป็นแค่อุดมคติของใครคนใดคนหนึ่ง หากเป็นความจำเป็นของสังคมไทยในปัจจุบัน

ถึงอย่างไรก็ยังต้องมุ่งไปทางนั้น