"ผู้จัดการ" หยิบยกบทสัมภาษณ์ของสถาพร กวิตานนท์ รองเลขาฯ ในฐานะตัวแทน "ความเชื่อ" ของ BOI ขึ้นมาหาประเด็นและแง่มุมที่แตกต่างออกไป โดยขอ "แลก" ทัศนะกับ ดร.อัมมาร สยามวาลา ผู้อำนวยการฝ่ายการวิจัยการเกษตรและพัฒนาชนบท สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ในฐานะทัศนะ "อิสระ" จากนั้นก็ประกบคำสัมภาษณ์แบบคำต่อคำให้เห็น

วิวาทะนี้จึงเป็นการแสดงออกถึงความคิด "สดๆ" ล่าสุดที่ให้ "สาร" ชวนขบคิดโดยเฉพาะสำหรับ "คน BOI" ทุกคน


สถาพร - เราสร้างหน่วยงานนี้ขึ้นมา เพื่อต้องการให้มีอุตสาหกรรมทันสมัย อุตสาหกรรมไทย มีสิ่งล่อใจให้เขาทำ อันนี้เราบรรลุวัตถุประสงค์ แต่เดี๋ยวนี้ก็ตั้งคำถามว่าทำไม BOI ไม่ช่วยอุตสาหกรรมเล็ก อย่างนี้มันเป็นโจทย์ว่าจะช่วยอย่างไรที่ BOI เป็นเครื่องมืออันหนึ่งจะช่วยได้หรือเปล่า ผมตอบนักวิชาการอยู่เสมอว่า บางทีคุณวิจารณ์ คุณลืมไป ไม่ได้ศึกษามันอย่างแท้จริง ว่าจริงๆ เครื่องมืออันนี้เขาไม่ได้สร้างขึ้นมาเพื่อเรื่องอย่างนั้น แล้วคุณมาตั้งคำถามว่าทำไมไม่ช่วยอย่างนั้น นั่นเป็นเรื่องนโยบายว่าจะช่วยหรือไม่ช่วย แต่ไม่ใช่ให้หน่วยงานนี้ต้องไปช่วย ช่วยไม่ได้ เหมือนขวานถ้าคุณบอกว่าต้องเหลาดินสอด้วยมันทำไม่ได้ เพราะไอ้ขวานมันไว้จามต้นไม้โต เพราะฉะนั้นมันก็เป็นคำถาม ผมถึงบอกหลายจุดมาถึงจุดตรงนี้ยังไม่มีความชัดเจน แม้กระทั่งความคิดก็ยังไม่ค่อยสอดคล้องกัน บางฝ่ายบอกว่าเลิกได้แล้ว นี่เป็นตัวอย่าง ไอ้ของแบบนี้เป็นสิ่งซึ่งจำเป็นต้องนำมาขบคิดกันถึงขั้นนโยบาย

อัมมาร - ปัญหาเรื่องอุตสาหกรรมขนาดย่อมนั้นเป็นปัญหาระดับนโยบายที่ลำพัง BOI จะแก้ไม่ได้ เพราะ BOI นั้นมีความถนัดแต่ในด้านช่วยเหลืออุตสาหกรรมที่มีขนาดค่อนข้างใหญ่ แต่สิ่งที่ผมจะท้วงติงผู้กำหนดนโยบายของชาตินั้น ก็คือ รัฐบาลมีหน่วยงานอย่างเช่น BOI ที่มีอำนาจค้ำฟ้าเพื่อช่วยเหลืออุตสาหกรรมขนาดใหญ่ และแทบจะไม่มีหน่วยงานใด (ยกเว้นกองทุนขนาดย่อม) เพื่อช่วยอุตสาหกรรมขนาดย่อม ทีนี้ นโยบายสำหรับอุตสาหกรรมทั้งสองประเภทนี้จะเป็นอิสระต่อกันไม่ได้ เพราะอุตสาหกรรมทั้งสองประเภทนี้แข่งขันกันในเวทีเศรษฐกิจเดียวกัน ต้องแย่งเงินทุนจากธนาคารชุดเดียวกัน บางทีก็ต้องแย่งตลาดจากตลาดเดียวกัน การที่รัฐบาลให้แต่ความช่วยเหลือแก่อุตสาหกรรมขนาดโตนั้น มีผลเท่ากับเป็นการถ่วงความเจริญของอุตสาหกรรมขนาดย่อมไปในตัว ท่านรองฯ สถาพรได้ยกอุปมาอุปไมยว่า หน่วยงานของท่านเป็นขวาน จะเอามาเหลาดินสอไม่ได้ ผมเองน่ะกลัวว่าขวานเล่มนี้จะทำลายต้นไม้ไปหมดป่าจนไม่มีไม้มาทำดินสอมากกว่า

ในเมื่อนโยบายของรัฐฯ (โดยผ่าน BOI) มีความลำเอียงเช่นนี้ ถ้าถามว่าควรจะแก้ไขอย่างไร คำตอบก็คงมีได้สองอย่างคือ หนึ่ง ให้รัฐฯ ช่วยอุตสาหกรรมขนาดย่อมเท่าเทียมกันกับที่ให้แก่อุตสาหกรรมขนาดใหญ่ หรือสอง ให้รัฐลดการช่วยเหลืออุตสาหกรรมขนาดใหญ่ลง (โดยลดอำนาจของ BOI) เพื่อไม่ให้เขาแย่งทรัพยากรและตลาดจากโรงงานขนาดเล็ก ในฐานะที่ผมเป็นผู้เสียภาษีคนหนึ่ง ผมอยากเห็นรัฐบาลเลือกทางออกที่สองมากกว่า เพราะผมคิดว่าเมืองไทยมีนายทุนขี้แงที่ชอบแบมือขอความช่วยเหลือจากรัฐฯ มากพอแล้ว คงไม่มีใครอยากขยายวงของคนประเภทนี้อีก


สถาพร - ผมเคารพความคิดข้อวิจารณ์ที่ว่า BOI ไม่จำเป็น อุตสาหกรรมน่าจะเติบโตแบบเสรี แต่ก็มีข้อสังเกตอยู่ 2-3 ประการ อาจารย์ท่านนั้นอาจมอง BOI ทำสองหน้าที่ เรื่องหนึ่งคือให้สิทธิประโยชน์ อีกเรื่องหนึ่งคือการส่งเสริม ผมเห็นว่า หน้าที่ของ BOI มันจะต้องอยู่ไปชั่วกัปชั่วกัลป์ ปัญหาและอุปสรรคมีคณานับ ดังนั้นจำเป็นต้องมีการส่งเสริม บอกรัฐบาลหาวิธีแก้ แต่การแถมให้สิทธิประโยชน์เป็นอีกเรื่องหนึ่ง ถึงแม้ว่าจะไม่มีเงินแถมให้หรือให้สิทธิแต่มันก็จำเป็นต้องส่งเสริม เพราะฉะนั้นคำว่า "ส่งเสริม" นั้นอย่าไปตีมุมแคบว่าคือการให้สิทธิประโยชน์อย่างเดียว


อัมมาร - ผมยินดีเป็นอย่างยิ่งที่ท่านรองฯ แยกงานของ BOI ออกเป็น 2 ประเภท (คือ แจกสิทธิประโยชน์กับส่งเสริม) และแย้มๆ ออกมาว่างานแจกสิทธิประโยชน์นั้น อาจจะไม่จำเป็นต้องมีอีกต่อไป ถ้า BOI จะลดบทบาทของตนลงมาให้เท่ากับองค์การส่งเสริมการท่องเที่ยวและยกเลิกการให้สิทธิประโยชน์นั้น ผมจะอนุโมทนาสาธุด้วย แต่ผมขอเรียนให้ทราบสักนิดถึงเหตุผลที่คนทั่วไป (รวมทั้งผมด้วย) ชอบมองงานหลักของ BOI ว่าเป็นงานแจกสิทธิประโยชน์ ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะคนของ BOI เอง ชอบมองบทบาทของตนอย่างนั้น ทุกๆ เดือนเราก็ได้อ่านข่าวที่ BOI เองเป็นผู้แจกให้แก่สื่อมวลชนว่า เดือนนั้น BOI แจกบัตรส่งเสริม (คือบัตรที่ให้สิทธิประโยชน์แก่ผู้รับ) แก่ผู้ลงทุนเท่านั้นเท่านี้ราย ผู้ลงทุนจะลงทุนเท่านั้นเท่านี้ล้านบาท จะมีการจ้างงานเพิ่มขึ้นเท่านั้นเท่านี้คน ยิ่งแจกมากยิ่งดี ผมยังจำได้ว่าในระยะ พ.ศ. 2516-2519 (ตอนที่ประชาธิปไตยกำลังเบ่งบานมากๆ) BOI ลดการออกบัตรส่งเสริมมาก ความจริงเหตุที่ BOI ลดการแจกบัตรในยุคนั้น ก็เพราะ BOI เองมีนโยบายที่จะเข้มงวดขึ้นและมีมาตรการที่รัดกุมขึ้น (ซึ่งผมคิดว่าเป็นนโยบายที่ถูกต้อง) คนจึงมาขอบัตรส่งเสริมน้อยลง ตัวเลขจากสภาพัฒน์ฯ ในสมัยนั้นก็ระบุอย่างชัดเจนว่า การลงทุนมิได้ลดลงในช่วงนั้น กลับเพิ่มขึ้นเสียอีก แต่ก็มิวายที่มีคนโง่ๆ (นอก BOI) เอาข้อมูลนี้ไปบอกว่าต่างชาติเลิกสนใจที่จะมาลงทุนในประเทศไทยแล้ว ทางฝ่าย BOI เองเลยได้โอกาสใช้เหตุผลนี้ขอให้รัฐบาลที่ตามมา (ของนายธานินทร์ กรัยวิเชียร) ออก พ.ร.บ. 2520 ซึ่งให้อำนาจค้ำฟ้าแก่ตน ผมเองอยากจะถามท่านรองฯ สถาพรว่า ถ้างานให้สิทธิประโยชน์นั้นไม่สำคัญ จะยกเลิก พ.ร.บ. 2520 และออกกฎหมายใหม่ที่เน้นการส่งเสริมแต่อย่างเดียวจะดีไหม?


สถาพร - เมื่อสักครู่บอกว่าไม่ส่งเสริมให้ปล่อยฟรี เพราะการส่งเสริมคือการผูกขาด ซึ่งไม่จริง ให้ปล่อยฟรีเขาก็ไปขออนุญาตเอา ถึงเวลานั้นขึ้นมา ทำแล้วอยู่ได้โรงสองโรง ธรรมชาติของอุตสาหกรรมมันมีลักษณะโอลีโกโพลี่ อยู่ที่ไหนในโลกก็มี การปล่อยฟรี ก็จะเกิดคำถามขึ้นมาว่า ทรัพยากรมีมากพอที่จะปล่อยให้ลงทุนแล้วเจ๊งได้หรือเปล่า ไอ้นี่ก็เป็นพื้นฐานอีกว่า ทรัพยากรควรจะปล่อยให้มันเสรีจริงๆ ตามทฤษฎีหรือเปล่า...ถ้างัดตำรามาวางกันก็ต้องว่า "ฟรีเอนเตอร์ไพร้ซ์" คือทุกอย่างฟรีหมด เป็นกลไกของตลาดหมดโดยสิ้นเชิง นั่นก็เป็นเรื่องแนวคิด ผมก็ยังไม่มีคำตอบชัดเจน แต่ว่าถ้าดูประสบการณ์การพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศ ก็ยังทำได้ดี


อัมมาร - บรรดาข้าราชการชอบกล่าวหานักวิชาการว่างัดตำรามาพูด ผมไม่ทราบว่าเขาอ่านตำราเล่มไหน ตำราที่ผมอ่านมาทุกเล่มก็บอกว่า ถ้าทุกอย่างเป็นไปตามทฤษฎี การค้าเสรีจะดีที่สุด แต่ตำราทุกเล่มก็จะตามมาด้วยข้อสังเกตว่าทุกอย่างจะไม่เป็นไปตามทฤษฎีและรัฐบาลก็มีหน้าที่ที่จะต้องเข้ามาแทรกแซง เพื่อแก้ข้อบกพร่องของระบบเศรษฐกิจที่มีเอกชนเป็นตัวหลักและก็สาธยายบทบาทของรัฐ ให้แทรกแซงอย่างที่ BOI ทำอยู่ อันนี้คือตำราที่ผมอ่านมา แต่ตำราเหล่านี้ผมโยนทิ้งไปหมดแล้ว เมื่อผมวิเคราะห์สถานการณ์ในประเทศไทย ไม่ใช่เพราะทฤษฎีเศรษฐศาสตร์มันใช้ไม่ได้ แต่เพราะทฤษฎีรัฐศาสตร์มันแย่มาก เพราะตำราเหล่านี้คิดว่ารัฐบาลนั้นจะทำงานแบบไร้ข้อบกพร่องและเป็นรัฐบาลของขันฑีทางการเมือง ประกอบด้วยบุคคลที่ไม่มีผลประโยชน์ของตนเองเกี่ยวข้อง นี่คือปัญหาของ BOI ไม่ว่า BOI จะพยายามให้เรามองหน่วยงานของตนเองอย่างไร แต่นายทุนทั้งหลายมอง BOI เป็นขุมเงินขุมทอง เป็นผู้ให้สิทธิประโยชน์เป็นล้านๆ ตัวกรรมการใหญ่ของ BOI ก็เป็นข้าราชการการเมืองที่ต่างก็มีผลประโยชน์ของตนเองทั้งนั้น ผมได้ยินเลขาธิการ BOI (อย่างน้อยสองท่าน) บ่นว่าข้อเสนอของข้าราชการประจำใน BOI นั้นโดนการเมือง "เล่น" เสมอๆ ฉะนั้นความหวังดีของบรรดาข้าราชการประจำใน BOI นั้นมักจะถูกกลไกทางการเมือง (ซึ่งในเมืองไทยไม่ต่างจากกลไกตลาดเท่าใดนัก) "เล่น" เอาบ่อยๆ ถ้าเป็นเสียเช่นนี้ คนอย่างผมจึงเชื่อว่าหน่วยงานอย่างเช่น BOI ไม่ได้เป็นตัวแก้ปัญหาของกลไกตลาด แต่เป็นตัวซ้ำเติมปัญหา

BOI ชอบอ้างอยู่เสมอๆ ว่า ตนเองมีหน้าที่ที่จะจัดสรรการลงทุน เพราะเราเป็นประเทศจนๆ จะปล่อยให้เกิดการสูญเสียจากระบบใครใคร่ค้าค้าไม่ได้ ข้ออ้างนี้น่าสนใจมาก ทุกคนคงยอมรับตั้งแต่ต้นได้ว่าการลงทุนทุกชนิดนั้น ต้องมีการเสี่ยงว่าจะไม่เป็นไปตามที่คาดเสมอ มีโอกาสขาดทุนได้ง่าย ปัญหาจึงมีได้สองประการคือ ทำอย่างไรจึงจะให้การเสี่ยงก่อนการลงทุนมีน้อยที่สุดประการหนึ่ง และเมื่อลงทุนไปแล้ว เมื่อการณ์ไม่เป็นไปดังที่คาดใครจะเป็นผู้รับผิดชอบอีกประการหนึ่ง สำหรับประเด็นแรก วิธีลดการเสี่ยงก่อนการลงทุนวิธีหนึ่งก็คือ พยายามหา Information ให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ หลายคนอาจคิดว่าการที่ BOI เป็นหน่วยงานรัฐบาลที่เปรียบเสมือนเหยี่ยวหรืออินทรีย์ที่บินเหนือสถานการณ์เล็กๆ น้อยๆ ที่นักธุรกิจแต่ละคนต้องเผชิญอยู่ BOI ก็จะสามารถมองการณ์ได้ไกลกว่าและกว้างกว่านักธุรกิจเหล่านี้ จะตัดสินใจแทนได้อย่างแม่นยำกว่า ด้วยความเคารพต่อเจ้าหน้าที่ที่อุทิศชีวิตของตนแก่ BOI ผมขอเรียนตรงๆ ว่าผมไม่ค่อยมั่นใจในประเด็นนี้ แต่เอาละผมยกให้ สมมติว่า BOI เก่งจริง ถ้าเป็นเช่นนั้น ทำไม BOI ถึงไม่ตั้งสำนักงานพยากรณ์และวิเคราะห์ธุรกิจ (แข่งกับทีดีอาร์ไอก็ได้) และแถลง (หรือขาย) ข้อมูลเหล่านี้ให้แก่นักลงทุน ทำไมต้องประเคนสิทธิประโยชน์เพิ่มเติมแก่นักลงทุนอีกด้วย

แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นนั้นไม่ได้เกิดขึ้นในการเจรจาก่อนการลงทุน แต่เกิดจากเหตุการณ์หลังจากลงทุน เมื่อการณ์ไม่เป็นไปอย่างที่คาดแล้ว ใครจะรับผิดชอบ ถ้าหากไม่มี BOI ผู้รับกรรมก็จะเป็นผู้ลงทุนในสถานแรกและอาจจะรวมไปถึงสถาบันการเงินผู้ให้กู้อีกด้วย เมื่อมี BOI ขึ้นมา ผู้ที่ร่วมเสี่ยงด้วยนั้นกลายเป็นประชาชนผู้เสียภาษีและผู้บริโภคอีกด้วย ความจริงแล้วผู้เสียภาษีและผู้บริโภคได้กลายเป็นผู้รับภาระการเสี่ยงแทบทั้งหมด เพราะ BOI มีปรัชญามาตลอดเวลาว่ากิจการที่ตนส่งเสริมแล้วจะเจ๊งไม่ได้ และหลัง พ.ศ. 2520 ก็มีอำนาจพอที่จะดลบันดาลให้อุตสาหกรรมใดก็ตามอยู่รอดไปได้ โดยการให้สิทธิประโยชน์คุ้มครอง

อำนาจที่จะดลบันดาลให้การลงทุนที่ไม่ดีกลายเป็นการลงทุนที่ดีได้นั้น มีผลต่อกระบวนการตัดสินใจตั้งแต่ต้นจนจบ นักลงทุนก็ไม่ต้องห่วงว่าลงทุนแล้วจะไม่ได้ทุนคืน นายธนาคารที่ให้กู้แก่โครงการที่มี BOI ส่งเสริมก็ไม่ต้องกลัวหนี้สูญ บุคคลเหล่านี้ก็จะขาดความระมัดระวังในการตัดสินใจ เพราะสามารถโละภาระการเสี่ยงให้แก่ประชาชนผู้เสียภาษีหรือผู้บริโภคได้ BOI ในฐานะที่เป็นผู้แทนของประชาชน (ในการตัดสินใจนี้) ก็จะต้องเป็นคนปิดเปิดไฟเขียวแทน BOI ไม่ได้ทำหน้าที่แทน "กลไกของตลาด" ลอยๆ อย่างที่หลายคนอ้าง แต่แทนนักลงทุนแทนนายธนาคารที่เดี๋ยวนี้ทุกคนชอบยกย่องว่าเป็นคนที่มีความสามารถ เก่งกาจในเรื่องธุรกิจการค้าโดยทั่วไป และบางคนอาจบอกด้วยว่าเก่งกว่าข้าราชการเสียอีก BOI พร้อมแล้วหรือที่จะทำหน้าที่นี้ แม้กระทั่งสำหรับอุตสาหกรรมใดอุตสาหกรรมหนึ่งเพียงแห่งเดียว BOI อาจจะอ้างได้ว่าปล่อยให้นักลงทุนและนายธนาคารลงทุนกันตามใจตัวเอง ถึงแม้ว่าผู้ลงทุนอาจจะมีความสามารถในตัวเองแต่ก็อาจไม่รู้แผนของคนอื่น และอาจจะลงทุน "จ๊ะเอ๋" กันได้ กรณีแบบนี้ผมคิดว่ามีได้น้อย นักลงทุนส่วนใหญ่จะเช็คอยู่ตลอดเวลา คู่แข่งของตนทำอะไรและก็จะลงทุนตามสถานภาพ แต่ก็มีบางคนบ้าระห่ำพอที่จะลงทุนซ้ำเพื่อจะสงวนส่วนแบ่งตลาดของตนไว้ ฉะนั้น เมื่อใดที่ BOI "เปิด" ให้มีการส่งเสริมในอุตสาหกรรมใดก็ตาม ก็มักจะมีคนมาขอบัตรกันมากมาย ในบางกรณีนักลงทุนอาจจะยังไม่อยากลงทุน แต่ก็ต้องรับขอบัตรไว้ก่อน เพราะเกรงว่าคู่แข่งจะได้และตนจะไม่ได้ BOI ก็จะนำมาเป็นข้ออ้างว่า "เห็นไหม ถ้าฉันไม่ชี้นิ้วให้คนนั้นได้ คนนี้ไม่ได้ ก็จะมีกำลังผลิตล้นตลาด" ถ้ามาดูว่าการชี้นิ้วของ BOI นั้นลดปัญหาการลงทุนซ้ำแบบนี้ได้บ้างหรือเปล่า ผมเองก็ไม่ค่อยแน่ใจ เพราะมีตัวอย่างบางกรณีที่ระบุว่า การตัดสินใจของ BOI นั้นมีส่วนทำให้อุตสาหกรรมนั้นมีปัญหามากขึ้น ที่เห็นได้ชัดที่สุดก็คือกรณีโรงแรมในกรุงเทพฯ เมื่อ BOI "เปิด" ให้มีบัตรส่งเสริมสำหรับโรงแรม ก็มีคนมาลงทุนกันมากจนล้นตลาด (แสดงว่า BOI ไม่สามารถป้องกันการผลิตล้นตลาดได้) และแล้ว BOI ก็เลิกอนุมัติ นักลงทุนก็หยุดการลงทุนกันไประยะหนึ่ง แต่เมื่อความต้องการขยายตัวขึ้นต่อมาก็ขาดแคลนห้องกันใหม่ (แสดงว่า BOI ก็ไม่สามารถพยากรณ์ตลาดได้ว่าจะเพิ่มขึ้น) BOI ก็ "เปิด" ใหม่อีก นักลงทุนทั้งหลายก็แห่กันทำโครงการของตนมาเสนอ เพราะกลัวว่าเมื่อใด BOI "ปิด" ใหม่ ตนเองก็จะไม่ได้สิทธิประโยชน์ แน่นอนผลที่ตามมาก็คือภาวะการล้นตลาดและ BOI ก็ต้อง "ปิด" ใหม่ การปิดๆ เปิดๆ แบบนี้ก็ก่อให้เกิดการสูญเสียเช่นกัน เรารวยพอที่จะปล่อยให้มีการลงทุนเกินความต้องการ หรือไม่พอความต้องการสลับกันไปอย่างนี้หรือไม่

ผมไม่อยากจะพูดว่า ถ้าปล่อยให้การลงทุนเป็นไปตามกลไกตลาด ปัญหาแบบนี้จะไม่เกิดขึ้น มันก็อาจเกิดขึ้นได้ แต่สิ่งที่แตกต่างกันก็คือ เมื่อมีปัญหาแล้ว ผู้ลงทุนจะเป็นผู้รับเคราะห์ ไม่สามารถใช้ให้ BOI ผลักปัญหาต่อไปให้แก่ผู้เสียภาษีหรือผู้บริโภคได้