"แปรรูปรัฐวิสาหกิจ" หนึ่งในเงื่อนไขที่ไทยทำไว้กับกองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือไอเอ็มเอฟ กฎเหล็กที่ต้องเร่งดำเนินการระดมทุนจากภาคเอกชน มากอบกู้สถานการณ์ของภาครัฐใช้หนี้ต่างชาติ แม้มีการวางแนวทางมาหลายสิบปี ณ บัดนี้ก็ยังไม่สามารถทำได้สำเร็จ การบินไทย ผู้นำร่องการแปรรูปถึงวันนี้ก็ยังไร้แวว

แปรรูปรัฐวิสาหกิจนี่ไม่ใช่เรื่องใหม่เลย ในเมื่อความต้องการที่จะแปรรูปหน่วยงานที่บริหารกึ่ง รัฐกึ่งเอกชนเริ่มมาตั้งแต่ปี 2500 แต่ไม่เคยสำเร็จอย่างแท้จริงจนถึงปัจจุบัน เพียงแต่มีการตั้งนายศุภชัย พานิชภักดิ์ รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ ให้มาดูแลคณะกรรมการกำกับนโยบายด้านรัฐวิสาหกิจ และกระตุ้นหน่วยงานให้ส่งแผนการแปรรูปที่เป็นรูปธรรมชัดเจนมาให้

สมัยก่อน ธนาคารโลกผู้ปล่อยกู้เงินให้กับรัฐบาลไทย โดยต้องการให้รัฐลดบทบาทในการบริหารหน่วยงานรัฐวิสาหกิจบางแห่ง และยุบกิจการบางแห่งที่ไม่จำเป็นลงไป ซึ่งนั่นก็เป็นแนวทางที่ทำกันมาจนถึงทุกวันนี้

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (2540-2544) จะวางไว้ชัดเจนว่า มุ่งเน้นการเพิ่มบทบาทของภาคเอกชน เพื่อให้รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือในการเสริมสร้างเศรษฐกิจ สนับสนุนให้มีสถานะเป็นบริษัทมหาชน จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ เพื่อระดมทุนจากบุคคลทั่วไป

เหตุผลและความจำเป็นต้องลดบทบาทภาครัฐ และเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในกิจการรัฐวิสาหกิจ ตามแผนฯ ก็คือ

1. เพื่อเป็นการลดภาระต่อเงินงบประมาณในกรณีที่รัฐวิสาหกิจประสบกับภาวะขาดทุน และต้องอาศัยเงินอุดหนุนจากรัฐ

2. เพื่อลดภาระหนี้สิน โดยเฉพาะหนี้เงินกู้ต่างประเทศ เพราะการกู้ยืมของรัฐวิสาหกิจ ถือเป็นการกู้ยืมจากภาครัฐ หากรัฐวิสาหกิจมีปัญหาในการชำระคืน ย่อมส่งผลกระทบกระเทือนและเป็นภาระของประเทศ

3. เพื่อลดต้นทุนการผลิตของรัฐวิสาหกิจลง เนื่องจากกิจกรรมของรัฐวิสาหกิจบางแห่ง เอกชนสามารถดำเนินงานได้คล่องตัวและประหยัดต้นทุนมากกว่า โดยเฉพาะในเรื่องของค่าแรง

4. เพื่อให้พนักงานและประชาชนสามารถมีส่วนร่วมเป็นเจ้าของกิจการ และยังเป็นการพัฒนาตลาดทุนให้ขยายตัวเพิ่มขึ้น

5. สถาบันการเงินระหว่างประเทศที่ให้กู้ยืมเปลี่ยนท่าที จากการให้กู้เพื่อการตั้งรัฐวิสาหกิจ เป็นการให้กู้เพื่อปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ

6. กระแสโลกาภิวัตน์ทำให้โลกเป็นเวทีการค้าที่ไร้พรมแดน

7. ข้อตกลงทางการค้าสากลที่ทำให้ประเทศสมาชิกต้องเปิดเสรีธุรกิจที่สำคัญอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ปรากฏว่า มีการปรับแผนใหม่อีกครั้งในรูปของแผนระยะเร่งด่วน ระยะปานกลาง และระยะยาว เพื่อให้สอดรับกับเงื่อนไขที่ทำไว้กับไอเอ็มเอฟ อาจกลายเป็นสิ่งที่เบี่ยงเจตนาเดิมในแผนพัฒนาฯ ตามการวิเคราะห์ของอีกหลายคน

แนวทางการแปรรูประยะสั้น ได้กำหนดไว้คือ

ด้านขนส่ง จะแปรรูปบริษัทการบินไทยจำกัด ภายในปี 2541 หาผู้ร่วมทุนโดยตรงจากต่างประเทศ ส่วนหุ้นที่เหลือเสนอขายตลาดในประเทศและพนักงานบริษัท

ด้านพลังงาน เร่งแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ส่งเสริมการแข่งขัน มีนโยบายกว้างๆ ที่จะส่งเสริมให้บริษัทเอกชนมีอิสระผลิตกระแสไฟฟ้า เพื่อให้มีการแข่งขัน ทั้งนี้ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จะขายหุ้นบริษัทผลิตไฟฟ้า จำกัด (มหาชน) และหน่วยธุรกิจผลิตไฟฟ้า 2 ในปี 2541

ด้านน้ำมัน จะขายหุ้นในบริษัทบางจากปิโตรเลียม จำกัด เริ่มในเดือนมิถุนายน 2541 นอกจากนี้จะขายหุ้นบางส่วนในบริษัท ปตท. สำรวจและผลิตปิโตรเลียม จำกัด (มหาชน) โดยมีเป้าหมายจะแปรรูป ปตท.ภายในปี 2542

ด้านการสื่อสาร จะแก้ไข พ.ร.บ.องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย พ.ศ. 2497 พ.ร.บ.การสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2519 ภายในปี 2541 เพื่อเตรียมการแปรรูปเป็นบริษัทจำกัด และแปรรูปรัฐวิสาหกิจภายในปี 2542

ระยะปานกลาง แปรรูปการรถไฟแห่งประเทศไทย การท่าเรือแห่งประเทศไทย โดยคาดว่าจะสามารถเพิ่มทรัพยากรได้อีกจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

มีการมองว่า การแปรรูปครั้งนี้รัฐบาลนำหุ้นออกขายเพื่อนำเงินมาใช้หนี้ต่างประเทศ ไม่ใช่เพื่อลดภาระงบประมาณตามที่รัฐบาลให้ไว้ก่อนตามแผน

รูปแบบรัฐวิสาหกิจของไทยนั้นแบ่งออกได้สองประเภท แบบแรกนั้นเป็นการจัดตั้งหน่วยงานตามพระราชบัญญัติ หรือพระราชกฤษฎีกา ที่ไม่มีทุนเรือนหุ้นเป็นของตนเอง ส่วนใหญ่จะเป็นกิจการด้านสาธารณูปโภค อาทิ ไฟฟ้า น้ำประปา โทรศัพท์ การปิโตรเลียม

อีกแบบตั้งขึ้นด้วยกฎหมายเฉพาะเหมือนกัน ต่างกันตรงที่เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีทุนเรือนหุ้นเป็นของตนเอง ตัวอย่างก็คือ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธกส.), บรรษัทเงินทุนอุตสาหกรรมแห่งประเทศ ไทย (ไอเอฟซีที) เป็นต้น ผู้ถือหุ้นใหญ่คือรัฐบาล โดยผ่านทางกระทรวงการคลัง

แบบหลังนี้ค่อนข้างง่าย เพราะเพียงแต่รัฐบาลขายหุ้นของตนเองออกไปเพื่อลดสัดส่วนให้น้อยลง ก็มีสภาพเท่ากับการแปรรูปแล้ว

บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) กลายเป็นหน่วยงานหนึ่ง ที่จะนำร่องการแปรรูป ตามแนวคิดของนายธารินทร์ นิมมานเหมินทร์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เพราะที่ผ่านมาหน่วยงานนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการเรื่องการแปรรูป มีความง่ายที่สุดที่จะดำเนินการ มีทุนเรือนหุ้นเป็นของตนเอง ที่เพียงนำออกจำหน่ายให้กับภาคเอกชน โดยให้สัดส่วนของกระทรวงการคลังลดน้อยลง ก็เป็นการแปรรูปแล้ว

แต่ใครว่า เพียงแค่การขายหุ้นบริษัทการบินไทย จำกัด เป็นเรื่องง่าย!

ปัจจุบัน บริษัทการบินไทย ผู้ถือหุ้นอยู่คือกระทรวงการคลัง 79.46% ธนาคารออมสิน 13.39% Chase Nominees Limited 1 จำนวน 0.56% และผู้ถือหุ้นรายย่อย 6.59%

แผนงานที่วางไว้ ต้องการให้กระทรวงการคลังเหลือการถือหุ้นเพียงประมาณ 70% เพื่อให้ยังคงสภาพของพระราชบัญญัติเดินอากาศไทย ที่ไม่ต้องการให้ต่างชาติถือหุ้นเกิน 30% ในระยะแรกต่อจากนั้นเมื่อมีการแก้ไขพระราชบัญญัติแล้ว การถือหุ้นเพิ่มของนักลงทุนต่างชาติคงสามารถดำเนินการได้

ดูเหมือนว่า รัฐบาลวางเป้าการนำร่องแปรรูปไว้ที่บริษัทการบินไทย ทางหนึ่งดูเหมือนง่าย อย่างที่ระบุไว้คือการที่บริษัทมีทุนเรือนหุ้นเป็นของตนเอง

แต่อีกทางหนึ่งความยากก็มีอยู่ไม่น้อย และดูเหมือนจะทำให้การบินไทยไม่สามารถเคลื่อนไหวตามกระแสของทางรัฐบาลได้

กระแสการคัดค้านเรื่องการแปรรูปการบินไทยมีมาก โดยเฉพาะจากพนักงานภายในบริษัทการบินไทยเอง

เป็นที่รู้กันดีว่า วิธีการแปรรูปการบินไทย จะทำได้โดยมีการวางแนวทางหลักไว้ที่กิจการ ซึ่งทำกำไรให้กับบริษัท เช่น การขนส่งสินค้าทางอากาศ ครัวการบิน ศูนย์ซ่อมเครื่องบิน เป็นต้น

แนวทางการขายหุ้นสู่เอกชนก็มี 4 แนวทาง แนวทางแรกคือ ขายนักลงทุนทั่วไป แนวทางที่สอง เจาะจงขายให้กับนักลงทุนในประเทศ แนวทางที่สาม ขายเฉพาะเจาะจงให้กับนักลงทุนต่างประเทศ และแนวทางสุดท้ายคือ ขายให้กับเฉพาะพันธมิตรร่วมทุนของบริษัทการบินไทย ซึ่งดูเหมือนว่า การขายให้พันธมิตรที่เป็นนักลงทุนจากต่างประเทศจะมีความเป็นไปได้มากที่สุด

แต่การแปรรูปหน่วยงานใหญ่ก็ต้องดูผลของหน่วยงานย่อยก่อน

กิจการที่ถูกวางเป้าหมายแรกคือ ขนส่งสินค้าทางอากาศหรือ แอร์คาร์โก้ มีการอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีตั้งแต่สมัย พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ เมื่อเดือนตุลาคม 2539 ที่ต้องการให้มีการตั้งบริษัทร่วมทุนกับเอกชนในชื่อ บริษัทไทยแอร์คาร์โก้ จำกัด โดยมีชื่ออนุศักดิ์ อินทรภูวศักดิ์ ในนามของกลุ่มซีทีไอ เข้ามาถือหุ้นในสัดส่วน 26%

แนวทางการแปรรูปกิจการขนส่งสินค้าของการบินไทย ก็มีข้อสรุปจากบริษัทที่ปรึกษาไว้ 4 แนวทางเช่นกัน

1. ตั้งบริษัทใหม่ให้การบินไทยถือหุ้นน้อยกว่า 40% มีการจัดหาเครื่องบินขนส่งสินค้าเพิ่มอีก 3 ลำ และเช่าระวางใต้ท้องเครื่องบินของการบินไทยในเส้นทางที่มีการทำการบินอยู่ โดยโอนฝ่ายไปรษณีย์และพัสดุภัณฑ์ไปอยู่ในบริษัทใหม่ด้วย

2. ตั้งบริษัทใหม่เหมือนวิธีแรก แต่เลือกการเช่าระวางของการบินไทยเฉพาะเส้นทางที่ทำกำไร

3. มีการตั้งบริษัทใหม่ทั้งหมดขึ้นมาดำเนินการ โดยไม่มีการบินไทยเกี่ยวข้อง

และ 4. คงสภาพเดิมไว้ทั้งหมดโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลง

แน่นอนมีการคัดค้านจากพนักงาน ด้วยเห็นว่าหากกิจการขนส่งสินค้าทางอากาศสามารถสร้างผลการดำเนินงานที่ดีให้กับการบินไทยได้ ก็ไม่ควรที่จะขายให้กับเอกชน ในที่สุดเรื่องก็ยืดเยื้อมาจนถึงทุกวันนี้ เพราะพนักงานยังคงต้องการให้รักษาสภาพไว้

แต่ผู้บริหารการบินไทยวางแนวที่ได้ตกลงไว้กับกระทรวงคมนาคมก็คือ ขอนำร่องแปรรูปกิจการภายในบริษัทก่อนที่จะแปรรูปใหญ่ตัวบริษัท เพราะถือว่าหากกิจการเพียงบางส่วนยังแปรรูปไม่ได้ ก็ไม่ต้องพูดถึงตัวบริษัทแม่ ที่มีความยากกว่าอยู่หลายเท่าตัว

แต่ทุกวันนี้ พนักงานของบริษัทการบินไทยก็ยังเคลื่อนไหวคัดค้าน ทุกครั้งที่มีข่าวหลุดออกมาจากฝ่ายบริหารว่า จะเร่งการแปรรูปกิจการขนส่งสินค้าทางอากาศ

ความหวังในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอย่างการบินไทยนำร่อง จึงเป็นเรื่องที่อึมครึม

ด้วยเหตุผลหลักที่ไม่ต้องการให้กิจการของคนไทยตกไปอยู่ในมือชาวต่างชาติ หรือที่เป็นคำถามจากปากประชาชนก็คือ จะป้องกันการผูกขาดจากเอกชนได้อย่างไร

สุเทพ เทือกสุบรรณ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม ดูแลบริษัทการบินไทย ยังรวมกิจการอย่างองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย การสื่อสารแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นกิจการที่ทำกำไร

ดูเหมือนเขาจะสร้างผลงานอย่างหนักด้วยการประกาศว่า การบินไทยนั้นมีเอกชนต่างชาติสนใจเข้ามาร่วมลงทุนอยู่หลายราย ในสัดส่วนไม่เกิน 25% เพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติเดินอากาศไทย

ที่มีการเข้าพบปะเจรจากับเขา ก็มีสิงคโปร์แอร์ไลน,์ สายการบินลุฟท์ ฮันซ่า, บริติชแอร์เวย์ หรือแม้แต่แควนตัส แต่ถึงบัดนี้ก็ยังไม่มีวี่แววว่า การบินไทยจะเลือกใคร แต่สิ่งหนึ่งซึ่งฝ่ายบริหารของการบินไทยเห็นว่าน่าจะเป็นไปได้ก็คือ ผู้ร่วมถือหุ้นที่จะเป็นสายการบินต่างประเทศนั้น น่าที่จะเป็นผู้ที่อยู่ในพันธมิตรทางการบินหรือ Star Alliance

สายการบินเหล่านี้ประกอบไปด้วย ลุฟท์ฮันซ่า, เอสเอเอส แอร์แคนาดา และยูไนเต็ดแอร์ไลน์ และมีสายการบินแวริกเป็นสมาชิกล่าสุด

ไม่มีอะไรชัดเจนจากคนที่ชื่อสุเทพ เทือกสุบรรณ เพราะทุกวันนี้แม้จะมีชื่อสายการบินต่างชาติเรียงหน้ามาขอร่วมหุ้น ซึ่งน่าจะง่ายขึ้น แต่ก็ไม่มีการตกลงอย่างเป็นทางการ

เหตุผลหนึ่งเป็นเพราะพันธมิตรการบินได้วางเงื่อนไข ในการเข้ามาร่วมอุ้มชูกิจการของการบินไทยไว้อย่างเหนียวแน่นถึง 5 เงื่อนไข

1. ต้องการเข้ามาถือหุ้นได้ในสัดส่วนประมาณ 25%-30%
2. ต้องมีตัวแทนของพันธมิตรอย่างน้อย 1 คนเข้ามาร่วมเป็นคณะกรรมการบริษัท
3. มีการกำหนดเส้นทางการบินที่ชัดเจน
4. การจัดหาเครื่องบินต้องเป็นของบริษัทการบินไทยเอง
และ 5. ต้องมีการวางมาตรการแก้ไขปัญหาเรื่องต่อต้านการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

เงื่อนไขเหล่านี้ยังไม่สามารถได้รับการตอบสนองโดยตรง ทั้งจากระทรวงคมนาคม หรือรัฐบาล

ไม่มีใครกล้ารับรองการฮุบกิจการของต่างประเทศ การรู้กลยุทธ์ของการบินไทยโดยสายการบินคู่แข่ง การแข่งขันที่ฝ่ายการบินไทยอาจต้องเสียเปรียบ และเงินทุนที่ต้องหามาเพิ่ม เพื่อให้สามารถเข้าไปร่วมลงทุนกับพันธมิตรอย่างเสมอหน้า

ความไม่ลงตัวในการแปรรูปในเรื่องปัญหา ที่ยังคงวนอยู่ในอ่างของการบินไทยก็ยังเหมือนเดิม แม้จะมีแรงกระตุ้นจากเงื่อนไขของไอเอ็มเอฟแล้วก็ตาม

วังวนที่เห็นชัดคือ การแปรรูปการบินไทยต้องเริ่มจากหน่วยงานที่ทำกำไรก่อน เพื่อทยอยให้ทั้งบริษัทยอมรับสภาพ ดึงดูดนักลงทุนภาคเอกชน แต่ได้รับการคัดค้านจากพนักงานส่วนการขนส่งสินค้าทางอากาศ ซึ่งอาจลุกลามเป็นเรื่องใหญ่ทั้งองค์กร หากผู้บริหารหาข้อยุติไม่ได้

การขายหุ้นการบินไทย หากให้องค์กรอยู่ได้ก็ต้องขายส่วนใหญ่ให้เอกชน ตอนนี้เอกชนต่างชาติถือได้แค่ 25% หากแก้กฎหมายเกี่ยวกับ พ.ร.บ.ได้ กระทรวงคมนาคมก็คงค่อยทยอยส่วนของกระทรวงการคลังจากประมาณ 70% เหลือ 64% สุดท้ายคงต้องต่ำกว่า 50% และต้องให้ผู้ถือหุ้นต่างประเทศขายหุ้นได้ไม่ต่ำกว่า 30%

ข้อกฎหมายเป็นตัวบีบรัดที่จะต้องให้การบินไทยพิจารณากรณีนี้ให้รอบคอบก่อนการแก้ไข

หากขายหุ้นของกระทรวงการคลังออกไป กระทรวงการคลังก็ต้องได้ราคาที่ค่อนข้างดี หุ้นงวดแรกที่วางไว้ว่าต้องถูกจำหน่าย โดยเป็นหุ้นเพิ่มทุนของการบินไทยเอง 200 ล้านหุ้น และหุ้นในส่วนของกระทรวงการคลังอีก 160 ล้านหุ้น เรื่องเก่าเล่าใหม่ ตั้งแต่สมัยที่ ม.ร.ว.จัตุมงคล โสณกุล เคยนั่งตำแหน่งปลัดกระทรวงการคลัง และเป็นหนึ่งในคณะกรรมการการบินไทยก็คือ ราคาขายหุ้นของการบินไทยนั้นต้องอยู่ในราคาที่ดี เพื่อกระทรวงการคลังจะมีรายได้จากการขายหุ้นค่อนข้างดี

แต่ผลการดำเนินงานของการบินไทยเอง ไม่ได้ทำให้ราคาหุ้นอยู่ในเกณฑ์ที่จะไปสร้างเงื่อนไขกับผู้ซื้อใดๆ ได้

ผลประกอบการในไตรมาสที่ 1 สิ้นสุด ณ 31 ธันวาคม 2540 ปรากฏว่า การบินไทยมีผลขาดทุนสุทธิ 26,663.34 ล้านบาท คิดเป็นขาดทุนต่อหุ้น 19.05 บาท เมื่อเทียบกับไตรมาสเดียวกันของปีก่อนที่มีกำไรสุทธิ 1,500.47 ล้านบาท คิดเป็นกำไรต่อหุ้น 1.07 บาท

ด้วยเหตุผลของการบินไทยก็คือ "สาเหตุจากการที่บริษัทได้เปลี่ยนแปลงนโยบายการบัญชี การบันทึกผลกำไรขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยนที่เกิดขึ้นจากเงินกู้จากต่างประเทศ ซึ่งเดิมมีการบันทึกบัญชีเป็นรายการรอการตัดบัญชี การบันทึกรับรู้เป็นรายได้หรือรายจ่ายทั้งจำนวนในงวดที่ปรับมูลค่า ทำให้มีผลขาดทุนจากอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศเพิ่มขึ้น 27,027 ล้านบาท นอกจากนี้ยังมีค่าใช้จ่ายน้ำมันเชื้อเพลิงในไตรมาสนี้สูงกว่างวดเดียวกันของปีก่อน เป็นจำนวนเงิน 1,015 ล้านบาท เนื่องจากอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทต่อดอลลาร์สหรัฐ ..."

เมื่อประสบผลขาดทุน เรื่องที่จะตั้งราคาในอัตราที่สูงคงเป็นไปไม่ได้ หากการบินไทยไม่ตกแต่งตัวเองให้สวยงาม ดำเนินกิจการให้ผลประกอบการดีขึ้น เรื่องขายหุ้นราคาดีก็ทำได้ยาก

ถ้าขายให้พันธมิตรต่างประเทศได้ก็คงเป็นราคาที่ถูก ไม่คุ้มที่จะให้กระทรวงการคลังยอมแลกหุ้นกับเงินตอบแทนรายปี ที่จะได้รับจากบริษัทในอนาคตในฐานะผู้ถือหุ้นใหญ่ หรือกระทั่งมากพอที่จะรวบรวมใช้หนี้ของไอเอ็มเอฟจริงอย่างที่หลายคนคาดการณ์

ความตั้งใจจากทางกระทรวงการคลังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องมีความชัดเจนโดยเริ่มได้ตั้งแต่เดือนมิถุนายน 2541

แต่สุดท้ายธารินทร์ก็ต้องออกมาพูดว่า ดูแนวโน้มแล้วอาจจะต้องเลื่อนจากกำหนดเดิมออกไปอีก

แปรรูปการบินไทยก็ยังเป็นเรื่องวังวนที่หาข้อยุติไม่ได้อยู่ดี