เมื่อต้นเดือนกันยายน มีนักวิชาการหลายท่านได้แสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับ "แผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงิน 14 สิงหาฯ " ที่คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นความเห็นที่มีสาระน่าสนใจ จึงขอนำเนื้อหาบางส่วนมาตีพิมพ์เผยแพร่เพื่อเป็นแง่คิดแก่ท่านผู้อ่านทุกท่าน ซึ่งตอนนี้เป็นตอนที่ 2 และเป็นตอนจบที่ได้นำเสนอรวม 2 ตอน

อาจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ให้ทัศนะดังนี้

ผลกระทบของแผนฟูระบบสถาบันการเงินกับโครงสร้างสิ่งจูงใจ ผมคิดว่าเป้าหมายสุดท้ายของแผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงิน คือ การทำให้ระบบสถาบันการเงินมีความมั่นคง มีความยั่งยืน เป้าหมายไม่ควรจะไปฟื้นฟูฐานะของนายแบงก์ ดังนั้นแผนฟื้นฟูฯ ควรจะมีส่วนทำให้โครงสร้างของสิ่งจูงใจ เป็นโครงสร้างที่ถูกต้อง แต่เท่าผมดูมาตรการต่างๆ ที่รัฐบาลใช้มาตั้งแต่ 1 สิงหาคม 2540 จนถึงปัจจุบันยังคงเป็นมาตรการในการสืบทอดปรัชญาสถาบันการเงิน "ล้มไม่ได้" และมาตรการ 14 สิงหาคม ก็ยังสืบทอดเจตนารมณ์เช่นว่านั้น

ผมอยากจะชี้ว่า ถ้าหากแผนฟื้นฟูสถาบันการเงิน ยังไม่เปลี่ยนแปลงปรัชญาในการจำกัดและตรวจสอบสถาบันการเงิน ยังคงธำรงระบบปรัชญาสถาบันการเงินล้มไม่ได้ต่อไป การฟื้นฟูนี้ก็จะไม่ใช่เป็นการฟื้นฟูที่ยั่งยืนสถาพร อยากบอกว่าในการประกาศมาตรการเดือนมีนาคม 2540 ก็ดี หรือมิถุนายน 2540 ก็ดี ที่มีการปิดกิจการบริษัทเงินทุน รายชื่อบริษัทเงินทุนมีจำนวนมากกับรายชื่อบริษัทเงินทุนในโครงการ 4 เมษายน 2527 นั่นก็หมายความว่า วิธีการฟื้นฟูที่เคยใช้มาในอดีต มันไม่ได้ทำให้ระบบสถาบันการเงินของเรามีความมั่นคงในขั้นรากฐาน

ดังนั้นถ้าหากจะให้ระบบสถาบันการเงินมีความมั่นคงในขั้นรากฐานนั้น จำเป็นจะต้องเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของสิ่งจูงใจ การเปลี่ยนแปลงนี้จะทำได้ ก็ต่อเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงปรัชญาในการจำกัดและตรวจสอบสถาบันการเงิน ด้วยการละทิ้งปรัชญาสถาบันการเงิน "ล้มไม่ได้" และมายึดถือปรัชญาสถาบันการเงิน "ล้มได้"

การที่แบงก์ชาติยึดถือปรัชญาสถาบันการเงิน ล้มไม่ได้ โดยพฤตินัยและนิตินัยในช่วงหลัง มันทำให้ผู้บริหารมีพฤติกรรมในการบริหารอย่างสุ่มเสี่ยง มันทำให้เจ้าของหรือผู้ถือหุ้นสถาบันการเงิน ไม่ตรวจสอบการบริหารของฝ่ายบริหาร มันทำให้ประชาชนผู้มีเงินฝากสนใจแต่อัตราดอกเบี้ย ในการตัดสินใจว่าจะฝากเงินออมของตัวเองกับสถาบันการเงินใด โดยไม่ได้พิจารณาในเรื่องความมั่นคงของสถาบันการเงิน

ในมาตรการ 14 สิงหาคม 2541 มีสัญญาณอะไรหรือไม่ที่รัฐบาลกำลังตีจากปรัชญาสถาบันการเงิน ล้มไม่ได้? อาจจะมีสัญญาณในเรื่องที่ว่า รัฐบาลสั่งลดทุนสถาบันการเงินที่ง่อนแง่นมากๆ อาจจะมีสัญญาณที่ว่า รัฐบาลสั่งปิดกิจการบีบีซีโดยปริยาย แต่ว่ามาตรการเหล่านี้ เป็นมาตรการที่เกิดขึ้นจากความจริงใจที่จะละทิ้งปรัชญาสถาบันการเงินล้มไม่ได้ หรือไม่?

ผมไม่เชื่อว่าเป็นเช่นนั้น

ผมเชื่อว่าการที่รัฐบาลสั่งลดทุน หรือสั่งปิดสถาบันการเงินบางแห่ง เกิดขึ้นจากภาวะจำยอม ถ้าหากว่าไม่ถือโอกาสในตอนนี้ ในการละทิ้งปรัชญาสถาบันการเงินล้มไม่ได้ แล้วก็ส่งสัญญาณให้กับหน่วยเศรษฐกิจทั่วทั้งภาคในระบบเศรษฐกิจไทยว่า ต่อไปนี้รัฐบาลจะหันมายึดถือปรัชญาสถาบันการเงิน ถ้ามันง่อนแง่นก็จะปล่อยให้ล้ม แผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงิน ก็จะไม่สามารถที่จะทำให้ระบบสถาบันการเงินมีความมั่นคงในขั้นรากฐาน

รัฐบาลมีนโยบายในการจำกัดจำนวนสถาบันการเงิน มี bearier to entry แต่เวลาที่มันล้มรัฐบาลก็ไปสร้าง bearier to exit คือเวลาล้มไม่ปล่อยให้ออกมาจากอุตสาหกรรมบริการเงินทุนได้โดยเสรี เมื่อไม่สามารถออกได้ ไม่มี free exit ปัญหา moral hazard ก็เกิดขึ้นอย่างแน่นอน ถ้าไม่แก้ปัญหาพื้นฐานในเรื่องนี้ แผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงิน ก็ไม่สามารถสร้างระบบสถาบันการเงินให้มีความมั่นคงในขั้นรากฐาน และในอีก 5 ปีหรือ 10 ปีข้างหน้า เราก็ต้องมีแผนระบบสถาบันการเงินใหม่ นี่คือประเด็นที่ 1

อยากจะกลับมาประเด็นที่อาจารย์อัมมาร์พูดไว้ เรื่อง too shock or not too shock คงจะจำกันได้ หลังปี 2532 เมื่อกำแพงเบอร์ลินพังทลายจากโซเวียตล่มสลาย และประเทศต่างๆ เหล่านี้เดินสู่แนวทางเสรีนิยม ยึดถือราคาเป็นกลไกสำคัญในการแก้ปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐกิจ บรรดานักเศรษฐศาสตร์จากยุโรปตะวันตกและสหรัฐอเมริกา ต่างพากันตบเท้าเข้าไปให้คำแนะนำประเทศที่เป็น transitional economy เหล่านี้ในการปรับเปลี่ยนเส้นทางของระบบเศรษฐกิจ

มีวิวาทะเรื่องการปรับเปลี่ยนเส้นทางนี้ว่า ควรจะเป็นการปรับชนิดแบบค่อยเป็นค่อยไป (gradualism) หรือว่าจะใช้แบบของเจฟฟี่ แชค ที่พูดถึงเรื่อง shock therapy คือว่าเมื่อมีอาการป่วย วิธีการรักษาคนที่เป็นโรคประสาทวิธีหนึ่ง คือ ใช้ไฟฟ้าช็อต และช็อตให้หนักๆ เจฟฟี่ แชค อาจจะบอกว่า บรรดาประเทศในยุโรปตะวันออกที่มีปัญหาในเวลานี้ เพราะว่ามันช็อตไฟฟ้าไม่พอ ทำน้อยเกินไป ผมว่าวิธีนี้ก็อาจจะเอามาพิจารณามาตรการสิงหาคม 2541

มาตรการสิงหาคม 2541 ไม่ใช่ shock therapy มาตรการสิงหาคม 2541 ในประการแรกไม่ใช่ประยุกต์ แอกคอร์เดียน ปรินซิเปิล อย่างเต็มที่ มาตรการ แอกคอร์เดียน ปรินซิเปิล จะต้องสั่งลดทุนเต็มตามจำนวนการขาดทุนของแบงก์ ถึงแม้จะ met worth ติดลบ แต่รัฐบาลก็จะเข้าไปดำเนินการบริหาร เราไม่มีข้อมูลเป็นรายแบงก์ว่า NPL ของแต่ละแบงก์เป็นอย่างไร

ในประการที่ 2 ที่บอกว่าไม่ใช่ shock therapy คือว่า มาตรการสิงหาคมไม่ได้บังคับให้สถาบันการเงินทุกแห่งต้องเข้าโครงการ ปล่อยแต่ละสถาบันตัดสินใจเองว่า จะเข้าหรือไม่เข้าโดยสมัครใจ ประเด็นนี้ก็ทำให้การแก้ปัญหานี้ยืดเยื้อ ในเวลานี้กลุ่มทุนบางกลุ่มก็ประกาศเจตนารมณ์โดยชัดเจนว่า จะไม่ยอมเข้าโครงการช่วยเพิ่มทุน เพราะการเข้าโครงการฯ จะทำให้สูญเสียอำนาจการจัดการ และโครงสร้างการเป็นเจ้าของเปลี่ยนแปลงไป กลุ่มที่ประกาศชัดเจน คือโสภณพนิช, ล่ำซำ และรัตนรักษ์ ว่าจะไม่เข้าโครงการมาตรการช่วยเพิ่มทุน

ในประการที่ 3 เงินช่วยเพิ่มทุน 3 แสนล้านบาท ถ้าเทียบกับ NPL ที่มีตัวเลขประมาณการคร่าวๆ 1.8 ล้านล้านบาท คิดเป็นประมาณ 17% ซึ่งน้อยเกินไปเมื่อเทียบกับ NPL แต่เนื่องจากไม่ได้บังคับ เงิน 3 แสนล้านบาทนี้ก็อาจจะไม่น้อยเกินไปก็ได้ ส่วนหนึ่งอาจจะเข้าไปช่วยแก้ปัญหาล้างหนี้เสียในธนาคารกรุงไทย

ถ้าหากมีการใช้เงิน 3 แสนล้านบาทนี้ในปีงบประมาณปี 2542 วงเงินนี้จะเท่ากับ 36% ของงบประมาณแผ่นดิน ถ้าคิดดอกเบี้ย 15% ภาระดอกเบี้ยจะตกประมาณ 4.5 หมื่นล้านบาทต่อปี หรือ 5.5% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

การเลือกทางแก้ปัญหา not too shock ไม่ใช่ใช้ shock therapy ข้อเสียสำคัญคือ มันจะทำให้ปัญหายืดเยื้อออกไป แต่ถ้าเลือกใช้ shock therapy ภาระทางการคลังก็จะสูงมาก ผลกระทบจะรุนแรง อาจจะมีคนตกงานออกมากล่าวหารัฐบาลว่าทำไมอุ้มแต่คนรวย ทำให้รัฐบาลไม่นำเงิน 3 แสนล้านบาท ไปอุ้มคนจนบ้าง ผมคิดว่าในประเด็นนี้ ก็มีข้อจำกัดทางการเงินที่จะทำให้รัฐบาลภายใต้สภาวการณ์ทางการเมืองปัจจุบัน ยากที่จะเลือกใช้วิธี shock therapy

ประเด็นต่อไปเป็นเรื่องของภาระทางการคลัง วิกฤตการณ์สถาบันการเงิน ถ้าจะต้องแก้ไข จำเป็นต้องใช้ทรัพยากรจำนวนมากในการแก้ปัญหา และภาระของการแก้ปัญหา ในท้ายที่สุดมันเลี่ยงไม่ได้ก็ต้องตกกับประชาชนผู้เสียภาษีอากร การที่รัฐบาลประกันเงินฝากไม่ว่าจะเป็น implicit deposit insurance หรือ explicit deposit insurance ทำให้หนี้ของสถาบันการเงินส่วนที่เกินกว่าเงินกองทุน กลายมาเป็นหนี้สาธารณะของรัฐบาล

ความสามารถในการประกันเงินฝากของรัฐบาล ขึ้นอยู่กับศักยภาพในการก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาล ขึ้นอยู่กับว่าระบบเศรษฐกิจจะฟื้นตัวได้เร็วแค่ไหน ขึ้นอยู่กับว่ากระบวนการกู้เงินของรัฐบาล กระบวนการก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาลนั้น มีผลในการขับดันให้อัตราดอกเบี้ยภายในประเทศถีบตัวสูงขึ้น

การออกพันธบัตรแลกกับหุ้นของสถาบันการเงิน ไม่ว่าจะเป็นหุ้นบุริมสิทธิหรือหุ้นด้อยสิทธิ์ จะทำได้มากน้อยแค่ไหนขึ้นอยู่กับฐานะทางการคลังของรัฐบาล ถ้าฐานะฯ แข็งแกร่งและอัตราดอกเบี้ยต่ำ ภาวะการขาดดุลทางการคลังของรัฐบาลยังมีน้อย อัตราเงินเฟ้อยังต่ำ ช่องทางในการที่รัฐบาลจะระดมเงินมา เพื่อมาใช้ในการฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินยังคงมีอยู่ แต่ในสภาวะที่ฐานะการคลังของรัฐบาลอ่อนแอ สิ่งซึ่งน่าจะต้องกังวล คือ banking crisis อาจจะกลายมาเป็น fiscal crisis ซึ่งประสบการณ์ที่เกิดขึ้นในละตินอเมริกาก็ให้บทเรียนในเรื่องนี้

วิกฤตการณ์ทางการเงินจะกลายมาเป็นวิกฤตการณ์ทางการคลัง เพราะเหตุว่ารัฐบาลไปประกันเงินฝาก ไม่ว่าจะโดยพฤตินัยหรือนิตินัยก็ตาม และกระบวนการที่จะระดมเงินด้วยการออกพันธบัตรไปขาย เอาเงินไปใช้ในการฟื้นฟูระบบสถาบันการเงิน ก็เป็นกระบวนการทำให้หนี้สาธารณะของรัฐบาลพอกพูนเพิ่มมากขึ้น

ประเด็นต่อมาที่อยากจะพูดถึง คือเรื่องลำดับของการดำเนินนโยบาย ผมคิดว่ามันมีปัญหาถกเถียงกันเกี่ยวกับวิธีในการฟื้นฟูระบบสถาบันการเงิน ว่า bank restructuring กับ real sector restucturing อะไรควรจะมาก่อน?

การฟื้นฟูระบบสถาบันการเงิน ควรจะมาก่อนภาคการผลิต หรือภาคการผลิตควรจะมาก่อนระบบสถาบันการเงิน นี่เป็นปัญหาเรื่อง sequencing

ถ้าหากว่ารัฐบาลยื่นมือไปช่วยเหลือภาคการผลิตก่อน ด้วยการอัดฉีดเงินทุนเพื่อพยุงฐานทุนของบริษัทธุรกิจต่างๆ หนี้เสียของระบบสถาบันการเงินก็จะลดลงเท่ากับเงินช่วยเหลือที่รัฐบาลให้กับผู้ประกอบการใน real sector แต่ว่าบทวิเคราะห์นี้อาจจะไม่เป็นจริงในระบบเศรษฐกิจไทย อย่างที่อาจารย์อัมมาร์บอกเราว่า งบดุลของบริษัทในภาคการผลิตก็เละเทะเหมือนกับงบดุลของสถาบันการเงิน

ปัญหาที่สำคัญมีอยู่ว่า ถ้าหากเลือกที่จะ restructure real sector ก่อน เงินที่อัดเข้าไปก็ต้องมีกลไกป้องกันไม่ให้รั่วไหล มันไม่มีทางที่จะแน่ใจได้ว่าบรรดาเจ้าสัวที่ได้รับเงินจากรัฐบาล จะใช้เงินนั้นในการประกอบการหรือใช้เงินนั้นไปทางอื่นๆ หรือไม่?

ปัญหาสำคัญของการที่จะไม่ defence กับการแก้ปัญหาของ real sector ก่อนก็คือ ถ้ามันมีความจำกัดของทรัพยากรก็จะมีปัญหาเรื่อง ฟิชชิ่งเดอะวินเนอร์ ภาคเศรษฐกิจใดจะได้รับการฟื้นฟูก่อนภาคเศรษฐกิจอื่น

ในกรณีของการเลือกฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินก่อนภาคการผลิต ประเด็นปัญหาคือ ไม่แน่ว่าจะมี pass-through effect ไม่แน่ว่าจะมีผลเชื่อมโยงในการที่จะทำให้ real sector ฟื้นฟูตามไปด้วย ปัญหาสำคัญมีอยู่ว่า pass-through effect นั้นจะเกิดขึ้นได้อย่างไร ทำอย่างไรจะทำให้ระบบการฟื้นฟูระบบสถาบันการเงิน สามารถส่งผลไปในการช่วยดึงภาวะถดถอยหรือภาวะตกต่ำของระบบเศรษฐกิจได้

มาตรการสิงหาคม 2541 พยายามแก้ปัญหานี้ พยายามสร้างกลไกในการที่จะก่อให้เกิด pass-through effect กลไกก็คือว่าสถาบันการเงินที่จะขอเงินช่วยเพิ่มทุนครั้งที่ 2 จะได้เงินช่วยเพิ่มทุนเพิ่มขึ้นก็ต่อเมื่อมีการประนอมหนี้ และต่อเมื่อมีการขยายสินเชื่อ กลไกอันนี้เป็นกลไกของการพยายามที่จะสร้าง pass-through effect พยายามที่จะทำให้การฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินมีผลต่อการฟื้นฟูทางเศรษฐกิจ

แต่กล่าวโดยสรุป คือ ผมไม่รู้ว่าจะเลือกอะไร ระหว่างอะไรมาก่อนอะไรมาหลัง? และสิ่งที่รัฐบาลทำก็ผสมผเสปนเปกันไป จนกระทั่งรู้สึกว่าเวลานี้จะไปพร้อมกันทั้งสองอย่าง

ประเด็นถัดไปคือเรื่องเทคนิคในการแล่เนื้อร้าย มาตรการ 14 สิงหาคม 2541 มี 2-3 ประเด็น

แรกคือไม่ได้ประยุกต์ แอคคอร์เดียน ฟรินซิเปิล อย่างเต็มที่ คือไม่ได้สั่งให้สถาบันการเงินทุกแห่งลดทุนตามสัดส่วนขาดทุนของแบงก์ เพียงแต่กำหนดว่า สถาบันการเงินที่ต้องการเงินช่วยเพิ่มทุนจะต้องตั้งสำรองหนี้สงสัยจะสูญโดยทันที ตามเกณฑ์ปี 2543 ของแบงก์ชาติ แต่การตั้งสำรองหนี้สูญมีผลต่อผู้ถือหุ้นไม่มากเท่ากับการสั่งลดทุน การตั้งสำรองหนี้สูญทำให้สถาบันการเงินไม่สามารถขยายสินเชื่อได้มากเท่าที่ควรจะเป็น มันไม่มีผลกระทบโดยตรงต่องบดุลของผู้ถือหุ้น

ในประการที่ 2 มาตรการนี้ไม่ได้มีกระบวนการที่ชัดเจนเกี่ยวกับการแยก good asset กับ bad asset ในกรณี 58 ไฟแนนซ์ รัฐบาลมีมาตรการที่ชัดเจนในการแยก good asset กับ bad asset แต่ในกรณี 14 สิงหานี้ รัฐบาลปล่อยให้สถาบันการเงินเอกชนแต่ละแห่งเป็นผู้บริหารสินทรัพย์ด้อยคุณภาพของตัวเอง

ประเด็นปัญหาที่คิดว่าเป็นประเด็นที่ถกเถียงได้ คือว่าองค์กรที่จะทำหน้าที่มาจัดการกับสินทรัพย์ด้อยคุณภาพ ควรจะเป็น centralised agency หรือว่ามันควรจะให้สถาบันการเงินแต่ละแห่งเป็นผู้ดำเนินการ รัฐบาลเลือกที่จะให้สถาบันการเงินแต่ละแห่งเป็นผู้ดำเนินการ สถาบันการเงินที่มีปัญหาง่อนแง่นเป็นคนจัดการสินทรัพย์ด้อยคุณภาพของตัวเอง

ข้อดีของวิธีการนี้ คือ สถาบันการเงินแต่ละแห่งนั้นมี information เกี่ยวกับลูกหนี้ของตัวเองสมบูรณ์กว่าคนอื่น สถาบันการเงินที่มีสินทรัพย์ด้อยคุณภาพสามารถจัดการกับลูกหนี้เป็นกรณีได้แล้ว ก็ไม่ต้องเสียเวลาในการร่างกฎหมายใหม่

แต่ปัญหาที่สำคัญคือ ต้องมีคนที่มีความรู้ความสามารถในการรักษาและจัดการกับ bad asset ต้องมีบุคลากรที่มีทักษะในการจัดการกับสินทรัพย์ที่ด้อยคุณภาพ แต่ไม่เป็นที่แน่ชัดว่า สถาบันการเงินบางแห่งจะมีปัญหาการขาคแคลนบุคลากรที่มีทักษะในเรื่องนี้หรือไม่?

ในทางกลับกันการจัดการ bad asset ด้วยการใช้วิธีการตั้งองค์กรกลาง การตั้งองค์กรขึ้นมาและเป็นคนจัดการ bad asset ทั้งระบบ มันเหมาะสำหรับประเทศที่มีปัญหาการขาดแคลนผู้ชำนาญการที่จะมาจัดการปัญหา bad asset เพราะถ้ามันมีความจำกัดของบุคลากร ความจำกัดของทักษะเกี่ยวกับเรื่อง debt restructuring การตั้งองค์กรกลางขึ้นมาจัดการสามารถที่จะรวบรวมผู้ชำนาญทั้งหมดมาไว้ที่องค์กรกลางได้เอง

ข้อดีการตั้งองค์กรกลางคือ ถ้ามีการแยก bad asset ออกมาชัดเจนและให้องค์กรกลางจัดการ สถาบันการเงินที่มีปัญหาจะยังสามารถดำเนินกิจการของตัวเองได้ตามปกติ ไม่ต้องไปกังวลกับการบริหาร bad asset เพราะได้มีการแยกออกไปแล้ว

ในระบบที่เป็นไปตามมาตรการสิงหาคม 2541 นี้ สถาบันการเงินยังคงจะต้องกังวล เพราะจะยังต้องรับผิดชอบการจัดการกับปัญหา bad asset ของตัวเอง ไม่สามารถทุ่มเทกับการดำเนินกิจการตามปกติของตัวเองได้อย่างเต็มที่

แต่ว่าข้อเสียของการตั้งองค์กรกลาง หรือการใช้ระบบ centralized asset recovery agency นี้ก็คือ มันใช้ทรัพยากรทางการเงินมาก และกลายมาเป็นภาระของแผ่นดิน กลายมาเป็นภาระของประชาชนที่เสียภาษี และผมไม่แน่ใจว่าอาจจะต้องมีการตรากฎหมายหรือไม่ ว่าจะต้องมีการโอนสิทธิในสินทรัพย์ด้อยคุณภาพไปให้กับองค์กรกลาง ประเด็นนี้คล้ายกับที่อาจารย์อัมมาร์ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า มาตรการสิงหาคมนั้นทำน้อยเกินไป