ผู้คนจำนวนไม่มากนักที่ทราบว่า "ฉันทมติแห่งวอชิงตัน" หรือ Washington Consensus เป็นคำที่ประดิษฐ์ขึ้นโดย จอห์น วิลเลียมสัน (John Williamson)

จอห์น วิลเลียมสัน มิใช่คนอเมริกัน หากแต่เป็นชาวอังกฤษที่อพยพเข้าไปตั้งหลักทำงานวิชาการในสหรัฐอเมริกานับตั้งแต่ปี 2524 เป็นต้นมา ก่อนหน้านั้น เขาเคยเป็นอาจารย์ในมหาวิทยาลัยใน ประเทศอังกฤษเป็นเวลา ยาวนาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งมหาวิทยาลัยยอร์ก (University of York) ระหว่างปี 2506-2511 และมหาวิทยาลัยวอริก (University of Warwick) ระหว่างปี 2513-2520 ทั้งเคยทำงานเป็นที่ปรึกษาเศรษฐกิจของ กระทรวงการคลังแห่งประเทศอังกฤษในช่วงเวลาสั้นๆ (2511-2513) อีกด้วย

วิลเลียมสันเคยพเนจรสอนหนังสือในมหาวิทยาลัยอเมริกันชั้นนำหลายแห่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง Princeton Uni- versity (2505-2506) และ M.I.T. (2510) ในปี 2521 วิลเลียมสันตัดสินใจอำลาปิตุภูมิมาตุคาม เริ่มต้นด้วยการสอนหนังสือในบราซิล มหาวิทยาลัย Pontifica Universidade Catolica do Rio de Janeiro ระหว่างปี 2521-2524 และนับตั้งแต่ปี 2524 เป็นต้นมา เขาตัดสินใจลงเสาปักหลักอยู่ที่ Institute for International Economics นครวอชิงตัน ดี.ซี. ประเทศสหรัฐ อเมริกา โดยในระหว่างนั้น ลาไปทำงานวิจัยในธนาคารโลก ระหว่างปี 2539-2542 แล้ว กลับมาอยู่โยง Institute for International Economic ดังเดิม

งานวิชาการสำคัญของวิลเลียมสันอยู่ในสาขา เศรษฐศาสตร์การเงินและเศรษฐศาสตร์ระหว่างประเทศ ภายหลังการล่มสลายของอาณาจักร โซเวียต เมื่อต้นทศวรรษ 2530 วิลเลียมสันผลิตงานวิชาการเกี่ยวกับ รัสเซียและยุโรปตะวันออก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นการเงินและการค้าระหว่างประเทศหลายเล่ม (ดูภาคผนวก)

ในปี 2532 จอห์น วิลเลียมสัน เขียนบทความเรื่อง "What Washington Means By Policy Reform" นำเสนอต่อที่ประชุมการสัมมนาเรื่องการปรับโครงสร้างระบบเศรษฐกิจในละตินอเมริกา ซึ่งจัดโดย Institute for International Economics บทความเรื่องนี้ต่อมาตีพิมพ์ในหนังสือชื่อ Latin American Adjustment : How Much Has Happened? (1990)

ในบทความเรื่องดังกล่าวนี้ จอห์น วิลเลียมสัน ต้องการ ประมวลชุดของนโยบาย (Policy Menu) ซึ่งบรรดาสถาบันผลิต ความคิด (Think Tanks) ในนครวอชิงตัน ดี.ซี. มีความเห็นร่วมกันว่าเป็นนโยบายที่เหมาะสมสำหรับการปฏิรูปเศรษฐกิจ ทั้งนี้วิลเลียมสันคัดสรรเฉพาะนโยบายที่มีผู้เห็นร่วมกันเป็นส่วนใหญ่ วิลเลียมสันใช้วลีว่า The lowest common denominator of policy advice โดยเจาะจงว่าเป็นการปฏิรูประบบเศรษฐกิจ ในละตินอเมริกาเท่านั้น

ศัพท์ "ฉันทมติแห่งวอชิงตัน" หรือ Washington Con-sensus ติดตลาดอย่างรวดเร็ว และมีการใช้กันอย่างแพร่หลาย โดยที่มีการใช้ศัพท์นี้ในความหมายที่แตกต่างไปจากที่วิลเลียมสันใช้แต่ดั้งเดิม ฉันทมติแห่งวอชิงตันหรือ Washington Con-sensus กลายเป็นสินค้าสาธารณะ (Public Goods) อันเป็นศัพท์ที่ผู้ใดจะหยิบฉวยไปใช้อย่างไรก็ได้ โดยที่วิลเลียมสันมิได้เป็นเจ้าของลิขสิทธิ์ประดิษฐกรรมที่เกิดจากมันสมองของเขาเอง

จอห์น วิลเลียมสัน นำเสนอเมนูนโยบายอันประกอบ ด้วยนโยบาย 10 ชุดสำหรับการปฏิรูประบบเศรษฐกิจในละติน อเมริกา ดังต่อไปนี้

นโยบายชุดที่หนึ่ง ว่าด้วยวินัยทางการคลัง (Fiscal Disci- pline) วิลเลียมสันใช้คำว่า "วินัยทางการคลัง" ในความหมายอย่างกว้าง โดยเน้นการลดการขาดดุลทางการคลัง (Fiscal Defi-cit) มิได้ใช้ในความหมายอย่างแคบ ซึ่งเจาะจงให้หมายถึงการ ใช้งบประมาณสมดุล (Balanced Budget) อันเป็นแนวนโยบาย งบประมาณที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศ พยายามกดดันให้ ประเทศในโลกที่สามดำเนินการ ประเทศในละตินอเมริกาและ ประเทศอื่นๆ ในโลกที่สามมักจะ มีการใช้จ่ายเกินตัว การใช้งบประมาณขาดดุล นอกจากจะสร้างแรงกดดันของเงินเฟ้อ และบั่นทอนฐานะความมั่นคงทางการคลังแล้ว ยังทำให้ดุลบัญชีเดินสะพัด (Current Ac-count) ขาดดุลอีกด้วย การลดการขาดดุลทางการคลัง จะก่อให้เกิดผลในทางตรงกันข้าม นอกจากฐานะการคลังมีความมั่นคงมากขึ้นและแรงกดดันเงิน เฟ้อลดลงแล้ว ดุลบัญชีเดิน สะพัดยังขาดดุลน้อยลงอีกด้วย

นโยบายชุดที่สอง ว่าด้วยการจัดลำดับความสำคัญของ รายจ่ายรัฐบาล ฉันทมติแห่งวอชิงตัน ฉบับของจอห์น วิลเลียม สัน เสนอให้กำหนดแนวนโยบายงบประมาณที่สำคัญ 2 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก รัฐบาลควรยกเลิกหรือลดการให้เงินอุดหนุน (Subsidy) เพราะการให้เงินอุดหนุนเกื้อกูลให้ความไร้ประสิทธิ ภาพดำรงอยู่ นอกจากนี้การให้เงินอุดหนุนยังบิดเบือนความได้ เปรียบเชิงเปรียบเทียบ (Comparative Advantage) อีกด้วย

ประการที่สอง รัฐบาลควรให้ความสำคัญในการจัดสรร งบประมาณด้านการศึกษาและการสาธารณสุข รวมตลอดจนการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ (Infrastructure) การใช้จ่ายด้านการศึกษาและการสาธารณสุขมีผลต่อการสะสม ทุนมนุษย์ (Human Capital) ส่วนการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจจะมีผลเกื้อกูลการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม

นโยบายชุดที่สาม ว่าด้วยการปฏิรูปภาษีอากร (Tax Re-form) ฉันทมติแห่งวอชิงตัน ฉบับจอห์น วิลเลียมสัน เสนอแนว ทางการปฏิรูปภาษีอากร 2 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก การปฏิรูประบบภาษีอากรควรเน้นการขยายฐานภาษี (Tax Base) มากกว่าการปรับอัตราภาษี (Tax Rate) การขยายฐานภาษีจะช่วยให้รัฐบาลมีรายได้เพิ่มขึ้น ทั้งนี้ เนื่องจากบุคคลธรรมดา นิติบุคคล และกิจกรรมทางเศรษฐกิจจำนวนมากมิได้อยู่ในความครอบคลุมของฐานภาษี การปรับอัตราภาษีมีผลกระทบต่อโครงสร้างสิ่งจูงใจทางเศรษฐกิจ โดยที่การขึ้นภาษีในอัตราสูงอาจเป็นสิ่งจูงใจให้มีการหลบเลี่ยงภาษี (Tax Evasion)

ประการที่สอง อัตราภาษีส่วนเปลี่ยนแปลง (Mar-ginal Tax Rate) ควรกำหนดให้อยู่ในอัตราต่ำ การเก็บอัตรา ภาษีส่วนเปลี่ยนแปลงในอัตราสูงมีผลลิดรอนสิ่งจูงใจทางเศรษฐกิจ

นโยบายชุดที่สี่ ว่าด้วยอัตราดอกเบี้ย ฉันทมติแห่งวอชิง ตัน ฉบับจอห์น วิลเลียมสัน เสนอแนวนโยบายอัตราดอกเบี้ย 2 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก อัตราดอกเบี้ยควรปล่อยให้เป็นเรื่องของกลไกตลาดการเงินภายในประเทศ รัฐบาลมิควรควบคุมอัตราดอกเบี้ย

ประการที่สอง หากจะมีการกำหนดนโยบายอัตราดอกเบี้ย รัฐบาลควรดำเนินการให้อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริง (Real Interest Rate) มีค่าเป็นบวก ทั้งนี้อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริง หมาย ถึงอัตราดอกเบี้ยในนาม (Nominal Interest Rate) หักด้วยอัตราเงินเฟ้อ หากอัตราดอกเบี้ยที่แท้จริงมีค่าติดลบ นอกจากจะบั่นทอนสิ่งจูงใจในการออมแล้ว ยังอาจเป็นเหตุให้เงินทุนเคลื่อนย้ายออกนอกประเทศอีกด้วย ในกรณีตรงกันข้าม การที่อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริงมีค่าเป็นบวก ย่อมมีผลในการให้สิ่งจูงใจในการออม และยับยั้งการเคลื่อนย้ายเงินทุนออกนอกประเทศ

นโยบายชุดที่ห้า ว่าด้วยอัตราแลกเปลี่ยน ฉันทมติแห่งวอชิงตัน ฉบับจอห์น วิลเลียมสัน เสนอให้ดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนที่เกื้อกูลการแข่งขัน (Competitive Exchange Rate) ซึ่งวิลเลียมสันหมายถึง อัตราแลกเปลี่ยนที่เกื้อกูลการส่งออก

นโยบายชุดที่หก ว่าด้วยการเปิดเสรีด้านการค้าระหว่างประเทศ (Trade Liberalization) ฉันทมติแห่งวอชิงตัน ฉบับจอห์น วิลเลียมสัน เสนอแนวนโยบายการค้าเสรี 2 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก การทำลายกำแพงภาษีศุลกากร (Tariff Barriers) ด้วยการลดอากรขาเข้าให้อยู่ในระดับที่ต่ำที่สุดเท่า ที่จะเป็นไปได้ ทั้งนี้เพื่อให้การค้าระหว่างประเทศเผชิญกับอุปสรรค ด้านภาษีศุลกากรน้อยที่สุด โดยที่การขยายตัวของการค้าระหว่างประเทศจะชักนำให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจ

ประการที่สอง รัฐบาลไม่ควรเก็บอากรขาเข้าจากสินค้า ขั้นกลาง (Intermediate Goods) ที่ใช้ไปในการผลิตเพื่อการส่งออก การเก็บอากรขาเข้าจากสินค้าขั้นกลางกระทบต่อต้นทุนการผลิต การที่ต้นทุนการผลิตอยู่ในระดับสูงย่อมบั่นทอน ฐานะการแข่งขันในตลาดโลก การเลิกเก็บอากรขาเข้าจากสินค้าขั้นกลางจะช่วยเสริมฐานะการแข่งขันดังกล่าวนี้

นโยบายชุดที่เจ็ด ว่าด้วยการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment) ฉันทมติแห่งวอชิงตัน ฉบับจอห์น วิลเลียมสัน เสนอให้รัฐบาลกำหนดนโยบายส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศ โดยหวังผลประโยชน์สำคัญอย่างน้อย 2 ด้าน ด้านหนึ่งได้แก่ การไหลเข้าของเงินทุนจากต่างประเทศ (Capital Inflow) อีกด้านหนึ่ง ได้แก่ การถ่ายโอนเทคโนโลยีและทักษะระหว่างประเทศ

นโยบายชุดที่แปด ว่าด้วยการถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาลไปสู่ภาคเอกชน (Privatization) ฉันทมติแห่งวอชิงตันฉบับจอห์น วิลเลียมสัน เสนอให้ลดบทบาทของรัฐบาลในด้านการผลิต สินค้าและบริการต่างๆ โดยตรง โดยการถ่ายโอนหน้าที่การผลิตไปให้ภาคเอกชน ผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบายดังกล่าว นี้ นอกจากจะช่วยลดขนาดและบทบาทของรัฐบาลแล้ว ยังอาจช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการประกอบการอีกด้วย เหตุผลที่วิลเลียมสันมองการณ์ในด้านดีจากนโยบายการถ่ายโอนการผลิตไปสู่ภาคเอกชน ก็คือ วิสาหกิจเอกชนมีความเป็นเจ้าของ (Ownership) และความรับผิด (Accountability) ชัดเจนมากกว่ารัฐวิสาหกิจ ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ แม้โดยนิตินัยมีส่วนเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจ แต่โดยพฤตินัยมิได้สำนึกถึงความเป็นเจ้าของดังกล่าว การบริหารจัดการจึงมิได้ทุ่มเทและรับผิดมากเท่าผู้เป็นเจ้าของในวิสาหกิจเอกชน

นโยบายชุดที่เก้า ว่าด้วยการลดการควบคุมและการกำกับ (Deregulation) ฉันทมติแห่งวอชิงตัน ฉบับจอห์น วิลเลียมสัน เสนอให้รัฐบาลลดการควบคุมและการกำกับระบบเศรษฐกิจและกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ทั้งนี้โดยให้เหตุผลว่า การควบคุมและการกำกับมากเกินไป นอกจากจะต้องเสียต้นทุนสูง โดยที่อาจไม่คุ้มกับประโยชน์ที่คาดว่าจะได้แล้ว ยังเกื้อกูลการฉ้อราษฎร์บังหลวง และเปิดช่องให้ผู้มีอำนาจใช้อำนาจในทางฉ้อฉล เพื่อผลประโยชน์ส่วนบุคคลอีกด้วย ในประการสำคัญ ผู้ประกอบ วิสาหกิจขนาดกลางและขนาดเล็ก ซึ่งเป็นจักรกลสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจในโลกที่สาม โดยทั่วไปแล้วไม่สามารถเข้าถึงผู้มีอำนาจ ในขณะที่กลุ่มทุนขนาดใหญ่สามารถหลุดพ้นจากกระบวนการควบคุมและกำกับของรัฐบาลได้ ทั้งนี้โดยอาศัยประโยชน์จากความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์

นโยบายชุดที่สิบ ว่าด้วยกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน (Property Rights) ฉันทมติแห่งวอชิงตัน ฉบับจอห์น วิลเลียมสัน เสนอให้กำหนดกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินให้ชัดเจน (Property Rights Assignment) ความไม่ชัดเจนในกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน นอก จากจะก่อให้เกิดความไม่ชัดเจนในความเป็นเจ้าของแล้ว ยังสร้างความไม่ชัดเจนในความรับผิดอีกด้วย ความไม่ชัดเจนในกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ความหย่อนยานในการบังคับใช้กฎหมาย และความไร้ประสิทธิภาพของกระบวนการยุติธรรม ทำลายสิ่งจูงใจในการออมและในการสะสมทรัพย์สิน ซึ่งไม่เป็นผลดีต่อการเติบโตของระบบทุนนิยม

ฉันทมติแห่งวอชิงตัน ฉบับจอห์น วิลเลียมสัน ประกอบ ด้วยนโยบาย 10 ชุด ดังที่กล่าวข้างต้นนี้ เพียงชั่วเวลาทศวรรษ เศษ ฉันทมติแห่งวอชิงตันก็แปรสภาพเป็นนโยบายเศรษฐกิจโลก (Global Economic Policy) และเป็นประเด็นแห่งวิวาทะทั้งในวงวิชาการและในทางการเมือง แต่ฉันทมติแห่งวอชิงตันในทศวรรษ 2540 แตกต่างจากฉบับที่จอห์น วิลเลียมสัน นำเสนอ ในปี 2532 เป็นอันมาก

หมายเหตุ
บทความที่เป็นกำเนิดของฉันทมติแห่งวอชิงตัน คือ John Williamson "What Washington Means By Policy Reform" เสนอต่อที่ประชุมการสัมมนาทางวิชาการเรื่องการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจในละตินอเมริกา จัดโดย Institute for International Economics ในเดือนพฤศจิกายน 2532 ณ นครวอชิงตัน ดี.ซี. สหรัฐอเมริกา บทความนี้ต่อมาตีพิมพ์ในหนังสือของ John Willamson (ed.), Latin American Adjustment : How Much Has Happened? (Washington,D.C. : Institute for International Economics, 1990).

ภาคผนวก
john Williamson
1962-1963 Princeton University
1963-1968 University of York
1967 M.I.T.
1968-1970 U.K.Treasury, Economic Consultant
1970-1977 University of Warwick
1978-1981 Pontifica Universidade Catolica do Rio de Janeiro
1980 M.I.T.
1981- Institute for International Economics,
Senior Fellow
1996-1999 The World Bank

ผลงาน
1. Targets and Indicators : A Blueprint for the International Coordination of Economic Policy. With Marcus Miller (1987).
2. Currency Convertibility in Eastern Europe (1991).
3. From Soviet Disunion to Eastern Economic Community? With Oleh Havrylyshyn (1991).
4. Trade and Payments After Soviet Disintegration (1992).
5. Economic Consequences of Soviet Disintegration (1993).
6. The Political Economy of Policy Reform (1993).
7. Estimating Equilibrium Exchange Rates (1994).
8. What Role for Currency Board? (1995).
9. The Crawling Band as and Exchange Rate Regime (1996).